基层交警执法难现状及对策研究

湖南大学法律硕士学位论文

基层交警执法难现状及对策研究
摘 要
伴随国民经济和交通事业的快速发展，交通管理尤其是交通执法问题逐渐成
为一个社会热点。在过去的几年中，各地公安交警部门结合实际、讲求实效，认
真贯彻党中央和公安部的各项方针政策，在保障交通安全、畅通和维护_
中取得可喜成绩的同时，自身也在不断发展壮大。对于公安交警部门而言，基层
交警是服务群众的前台，是整个交通执法工作的根基，也是推动交通管理事业长
远发展的基石，同时基层交警还是维护社会秩序的中坚力量，其执法水平的高低
和执法效果的好坏直接关系到经济社会的发展和人民生活水平的提高，然而近年
来，基层交警在执法过程中，却产生了来自各方面的困难，其中有基层交警部门
和警员自身的困难，也有行政管理_带来的不便，更重要的表现是屡屡遭到交
通违法者不同程度的抗拒、阻挠甚至暴力袭击，不但严重扰乱了公安交警部门正
常的执法活动，破坏了人民警察的执法权威，侵害了交通民警的人身权利，同时
也严重挫伤了基层交警对执法工作的积极性。造成这一困境的原因是多方面的，
既有基层交警队伍执法主体素质的缺陷，又有执法环境的复杂；既有保障机制的
缺位，又有执法监督的不足。在此情况下，关注基层交警执法的现状，总结国内先
进经验，借鉴国外优秀做法，从队伍建设、执法环境、保障机制、执法监督各方
面入手破解我国基层交警执法难题，对于创建安全畅通的交通秩序，更好地为经济
发展和群众生活保驾护航具有重要的现实意义。
关键词：基层交警；执法；困难；对策


学位论文原创性声明和学位论文版权使用授权书…．I
摘 要…．．．II
Abstract．．．III
第l章绪 论…．1
1．1研究背景及意义…1
1．2文献综述…．2
1．3本文主要内容及研究方法4
1．3．1本文主要内容…4
1．3．2本文主要研究方法．4
第2章基层交警执法难的现状．5
2．1交通执法相对人扰乱执法…．5
2．2基层执法任务重压力大．．6
2．3与其他行政机关发生冲突…7
第3章基层交警执法难的原因分析．．10
3．1执法环境复杂…．．10
3．2基层交警素质问题…．．1l
3．3基层警务保障因素…12
3．4执法监督因素…．14
第4章国内外交警执法经验评析…．16
4．1国内公安交警执法实践及启示…16
4．1．1国内公安交警执法实践．16
4．1．2国内公安交警执法实践带来的启示…18
4．2国外交通管理执法实践及启示…19
4．2．1国外交通执法实践…．．19
4．2．2国外交通管理执法实践带来的启示…22
第5章破解我国基层交警执法难的对策…25
5．1塑造严格文明的执法队伍．．25
5．1．1提高队伍整体素质…．25
’5．1．2切实规范执法行为．．26
5．2加强基层执法保障…．．27
5．2．1充实基层警li．27
5．2．2增加基层经费28
5．2．3设袭警罪加强基层交警权益保障…29
5．3营造良好的执法环境…30
5．3．1形成良好内部环境…30
5．3．2营造良好外部环境…．3l
5．4构建系统有效的监督体系．32
5．4．1整合内部监督力量…32
5．4．2强化外部监督力量33
结 论…．．36
参考文献．38
致 谢…．．40
V法律硕十学位论文
1．1研究背景及意义
第1章绪 论
现代经济发展离不开现代化的交通。目前，我国各地都在为促进经济发展和
保障群众生活努力构建安全、便利、快速的交通系统。然而，随着人口逐渐增多，
机动车保有量大量增加。据统计，截至2009年底，全国机动车保有量为1．83580658
亿辆，与2008年相比，增加1669．2914万辆，增长9．83％，增幅上升3．5个百分
点。全国机动车驾驶人数量达到1．99765889亿人，与2008年相比，增加191 O．5 153
万人，增长10．58％，增幅上升0．25个百分点∞，由此带来交通流量不断升高，在
有限的基础设施条件下，各地的交通系统都呈现出紧张局面，交通运行和交通管
理的压力也在不断增大，各类交通安全事故也频繁发生，给人民群众的生命财产
安全和经济发展都造成了严重的阻碍。据统计，2009年，全国共发生
……（新文秘网https://www.wm114.cn省略2853字，正式会员可完整阅读）……　
。
基于以上材料，笔者认为目前国内外研究主要集中于理论性和整体的研究，
对于研究如何构建一个良好的交通执法体系有重要意义，但是对于基层交警执法
问题的研究甚少。因此，笔者将从基层交警执法问题出发，关注基层交警，关注
基层执法实践，为解决基层交警执法难问题提供对策。
1．3本文主要内容及研究方法
1．3．1本文主要内容
本文针对目前基层交警部门执法过程中遇到的种种难题，通过发现问题、分
析问题、解决问题的思路，结合国内外已被证实有效的各种先进各种经验，得出
破解难题的对策。
本文除了绪论和结语部分以外主要是从四个部分进行构思和写作的。第一部
分总结了目前基层交警部门在执法过程中遇到的困难，主要包括与行政相对人发
生争议、基层执法任务重和压力大、与其他行政机关发生争议三方面；第二部分
则从多种角度分析基层交警执法困难主要是受四个重要因素的影响。这四个因素
分别是执法环境、执法主体、执法保障和执法监督；第三个部分对国内外交通执
法部门的执法经验进行了分析和总结，其一希望能够在国内先进的执法实践中找
到目前所使用的一些方法，对这些方法进行分析，其二希望能在不同国家的先进
交通执法实践中寻找到某些共性的东西，为我国交通执法工作提供借鉴：第四部
分主要针对目前交警执法中存在的问题，提出破解这些难题的对策，主要包括，
一是要塑造严格文明的执法队伍；二是要加强基层执法保障；三是要营造良好的
交警执法环境：四是要构建系统有效的监督体系。
1．3．2本文主要研究方法
实证分析方法。本文选取了部分基层交警执法实践中具有典型性的真实案例
来分析问题。采用了“南昌陈某妨害公务案"、“大连刘忠满暴力抗法案”、“陕西
会宁聚众闹事案"、“西安交警、城管斗法事件"等案例来说明基层交警执法难的
现状；通过对“上海闵行区钓鱼执法案”、“吉林德惠的姐袭警事件”、“浙江台州
交警报复事件"等事例来分析基层交警执法难的原因：在寻求破解基层交警执法
难的对策中，也采用了“成都女交警人性执法’’等先进事迹做典型分析。法律硕十学位论文
第2章基层交警执法难的现状
2．1交通执法相对人扰乱执法
在道路交通运行过程中，人既是事故的制造者，又是事故的受害者。每一个
交通参与者都是交通运行中的一个小部分，因此任何参与者都应当恪守交通管理
法规，并配合交警的执法工作，以保障自身和他人的人身财产安全及道路交通秩
序的稳定有序。然而在现实的交通运行过程中，交通参与者经常不同程度地违反
交通管理规范，如机动车驾驶人思想麻痹，违章驾驶，操作错误；行人及非机动
车驾驶入法律观念及秩序观念淡薄，不遵守交通管理法规，由此造成道路不通，
交通堵塞，严重影响交通管理秩序，甚至发生交通事故，造成严重的人身财产损
失。在交警部门对道路交通进行行政管理的过程中，基层交警对行政相对人，即
各种交通参与者进行直接的管理，却在路面执勤执法过程中，屡屡遭到交通违法
者不同程度的抗拒、阻挠甚至暴力攻击，不但严重扰乱了公安交警部门正常的执
法活动，破坏了人民警察的执法权威，侵害了交通民警的人身权利和身心健康，
同时，也严重挫伤了基层交警执勤执法的工作积极性。
第一，寻衅zhi事，无理取闹。在现实的交通执法过程中，尤其是在处理交通
违法行为的过程中，由于一些交通参与人的交通安全意识和法律观念淡薄，对路
面交警的纠正和处理极不配合，有的违章者为了逃避查处，对执勤交警胡搅蛮缠、
软磨硬泡，有的违章者甚至把交警纠正其违法违规行为看作是与自己过不去，因
而故意找茬，甚至大声喧闹，挑起事端，寻衅zhi事，无理取闹。有的违法者蛮横
拒绝处理，甚至辱骂、威胁交警，这类现象屡见不鲜。例如发生于南昌西湖区基
层交警三中队辖区内的陈某妨碍公务案∞，陈某不听交警劝阻，强行横穿马路，
并对交警恶言相向，准备动粗。陈某的行为属于暴力妨碍执行公务。结果，陈某
被处以行政拘留十天的处罚。从此案例可以看出，执勤交警尽管规范文明执法，
仍然不能避免在某些情况下，由于执法相对人法律素质低下，脾气暴躁等原因造
成执法双方的冲突。
第二，恶意投诉，故意纠缠。交通管理执法面宽，线长，查处的违法对象多，
执法的频率高，任何交通参与者都有可能成为交通警察的执法对象。由于执勤执
法多在街道公路上、市民群众中间，加上一些干部群众的不理解，经常导致交警
02010年3月6臼下午男子陈某从电信办公楼前横穿马路到广场，被执勤交警徐永华发现，急忙吹哨
制止。而陈某置若罔闻，大摇大摆地横穿马路。徐永华上前劝阻后，陈某非但不退回去，还推搡徐永华并
nq嚣；“我就过了，爱怎样就怎样!”并将徐推倒在地。看到陈某强行横穿马路并推搡同事，其他执勤交警
赶r过来。拉扯中．徐永华警服一1-的警号被陈某撕掉。陈某见状逃跑，撞倒了一名行人，并被交警拉住。
此时陈某仍不退到路边．反问：“你们到底想怎么样啊?”并从随身背包中拿出一根警用甩棍欲打击民警，
现场交警一起上前将陈某制住并带至派出所。基层交警执法难现状及对策研究
依法执法受到不应有的指责和攻击。甚至有些车主驾驶员有预谋、有组织地对交
警执法进行蛮横指责，并采取“恶人先告状"的方式进行不实举报和投诉。主要
表现在一些交通违法者或事故当事人对交警执法、办案不满意，为了发泄私愤而
恶意投诉、无理纠缠交警，利用监督投诉的渠道，为泄私愤，故意虚构或捏造交
警没有讲过的话和做过的事，或者将交警讲过的作一般意义上理解的话语夸大其
辞，进行虚假投诉，以达到侮辱、诽谤交警，让交警在本单位、本系统的名誉受
到影响的目的。
第三，大打出手，暴力抗法。基层交警是公安机关代表政府依法履行道路交
通管理职责的一支专门力量，在打击涉路违法犯罪行为方面具有很强的战斗力。
但是由于交警执法的强制力保障不够，部分群众法制观念不强以及直接交通参与
人成分复杂等原因，导致交通执法的环境不容乐观，暴力抗拒交通执法的的现象
不断出现，例如大连市沙河口交警大队岗勤三中队的刘忠满遭受暴力抗法案∞，
很多交通违法者面对执法，做出极不理智的行为，抗拒执法，甚至辱骂、围攻、
暴力袭击执法警员，对一线警员人身安全甚至生命安全造成严重威胁，并且损害
了公安交警部门的权威，在社会上造成恶劣影响。
第四，聚众闹事，引发_性事件。基层交警工作的主要内容是维持交通秩
序，惩治交通违法行为。在工作过程中，往往会由于一点小摩擦引发双方不满，
甚至有可能造成_性事件，不仅可能对交警的生命健康造成伤害，甚至蕴藏着
_安全隐患。例如在山西会宁县城南关交警中队执法过程中发生的_性事件
圆，在我国常有发生。引发_性事件的原因很简单，但是也包含两个方面，第
一是交警的执法态度和方法不恰当，激怒了对方；第二是执法相对人素质较低，
遇事莽撞。从该案例看出交警执法应当规范文明，同时也要培养自身的应对危机
情况的处理能力。
2．2基层执法任务重压力大
目前，负责在路面执法的交警主要是各地区、县交警大队及下属的街道、社
区执法中队民警。他们身处道路交通执法的第一线，面临着与其他部门所不同的
职业压力。
第一，基层交警工作任务繁重。一方面，交通参与者数量的增加和流动性的
增强，造成了交通执法对象基数大。“上面千条线，下面一根针"，交通执法工作
最终都落实到基层大队和中队完成。基层交警既要管秩序，又要进行事故防范，
处于紧张的超负荷劳动状态。以长沙为例，现在长沙市机动车以日均530辆的速
度增加，持有驾驶执照市民每日增加近500人，而长沙市五个区的交警大队目前
共有基层交警1005名，执勤岗位95个，平均每人每天在路面执勤6小时左右，
基本执勤的时间是半个小时一次，轮流进行，遇到特殊情况，比如重大的节日，
重大的保卫活动，就不能按这个基本的模式进行，必须无条件加班，有的交警几
乎牺牲了所有的休息时间。繁杂的工作任务，使基层大队和中队只能疲于应付，
易造成工作上的形式主义，产生急功近利和弄虚作假的行为。同时，广大基层交
警长年累月超负荷工作，实际工作和生活中有很多困难和问题，影响了警员对工
作热情，制约了基层交警队伍战斗力的提高。另一方面，基层交警部门面临的非
警务活动繁多。各类警卫、护卫任务过多，这是基层交警反映较多的一个突出问
题。特别是基层执法中队，本身警li少，大量日常工作已经让基层交警难以应付
了，但当地党委、政府的中心工作又不得不做，动不动就实行交通管制，给群众
的出行造成不便，也给基层交警的执法工作增加了难度，使得基层民警和广大人
民群众对此很有看法。
第二，基层交警工作压力大。首先，身体健康压力大。近年来，直接参与交
通浯动的机动车和驾驶人大幅度增长，道路交通安全形势日益严峻，基层交警承
担的责任比以往要更加复杂、繁重和具体。在警li不能增加的情况下，要维持道
路安全畅通，只能靠“勤"来补，增加工作强度，用自己的身体去拼，用“透支"
自己的健康去搏。另外由于交警工作环境的特殊性，他们直接受到汽车尾气、噪
音、灰尘、紫外线及射频辐射等的影响，造成了交警的一些职业病。据统计资料
显示，交通警察的死亡率明显高于一般人群。据对全国8个城市5025名基层执法
交警的调查，平均死亡年龄为43岁左右，且50岁左右死亡率处于高峰，即警龄
在20年以上的交警是高危人群哺3。可见基层交警的健康状况是令人堪忧的，相当
一部分民警处于亚健康状况，影响了工作积极性的发挥。其次，心理压力大。基
层交警长期在路面超负荷工作，不能正常休息，又经常进行干预、强制、禁止和
取缔的工作，常常处在高对抗和高风险之中，特别是在目前复杂严峻的执法环境
中，还时常直面尖锐的社会矛盾，甚至是生与死的考验，因此承受着一般人难以
想象的工作压力，紧张心理得不到及时释放，很容易造成交警精神上的疲软，有
害于交警的心理健康。
2．3与其他行政机关发生冲突
第一，与其他道路行政部门发生执法权争议。基层交警在路面执法，有时候
却发生执法不能的情况，这往往是由于公安交警部门与其他交通行政部门的争议。
我国公路交通执法职能分属公安、交通、城管、公路、稽征、城建等诸多部门。
各部门职能相互交叉，由于各自依据所属主管部门制定的充分体现本部门利益的
规章和文件行事，使得交通市场管理尺度不一、依据不一，管理混乱的局面无法
避免阳1。结果是造成经营者和交通参与者无所适从，既影响了政府部门的行政效
率，损害了经营者与交通参与者的合法权益，又严重损害了政府的威信和形象。
例如曾经在网上引起热烈讨论的西安交警新城大队的基层交警和西安市城管综合
执法局的收费员为了一条街道的停车费而“斗法’’的闹剧①，停车费的征收本身
是一个简单的问题。西安市其实也有明确的规定，道沿中间区域属交警部门管辖，
人行道以上和步行街则属于城管收费范围。但因为引发“争夺’’的街道是新建的，
而且对于是“步行街"还是“机动车道"还没有明确定位，原本清晰的界限遇到
了“模糊的情况”。交警和城管都有自己的解释和理解，可是双方都是按照有利
于自己的方式来“解释"的。可见，由于一些特殊情况的发生，道路管理的各部
门之间权限的界定是不清楚的，两个部门之间在为了各自利益而绑架制度的权威。
然而，往更深层次分析，可以看出这是由于我国城市道路管理的权限是分散的，
在这个案例中，交警部门和城管部门各自为政，全然不顾群众利益、政府威信和
形象。在部门利益争端下可以如此“斗法"，难以想象两个部门之间在共同具有管
理权力的范围内会有良好的协作与配合。这类情况，对于基层交警的工作的开展
多少会带来一些不便和阻碍。
第二，交警执法受到不合理行政干预。一方面，基层交警执法时有遭遇强权
的情况。随着机动车的猛增，全国的交通安全形势日趋严峻，交通管理作为社会
化系统工程，需要全社会的共同参与和全力支持。但现实交通活动中的一些现象，
使本来力度不大的交通管理执法面临许多问题：譬如对交警执法行政干预过大的
问题，如军车交通安全违法行为只能通过抄告制度处理，执勤交警无权对其实施
处罚。党委、政府机关、政法部门的车辆交通违法时，民警受到的干预多，所谓
处罚往往不了了之。一些人自恃拥有政府权力或者与政府部门的关系在交通活动
中为所欲为的问题等。这些问题的存在，导致了交通执法工作的复杂化，影响了
执法工作的正常开展，妨碍了交警的公平执法，干扰了交通管理工作的有序进行，
制约了交通管理各项措施的落实。有许多基层交警反映，在现实的执法活动中，
由于执法对象千变万化，又加上有些人守法意识不强，查处一起交通违法行为，
往往会牵动或得罪与政府权力相关的人或者部门，使得基层交警在执法中谁都得
罪不起，尤其是政府部门工作人员及其亲属，对这些人严格执法甚至可能得罪政
府部门，而这些政府部门本来就对交警部门执法。这样一来，基层交警在执法中
往往不得不对不同执法对象区别对待，使群众对交通管理平等性、公正性、严肃
性产生质疑，致使群众对交通管理工作的不理解、不信任、不支持，使交警执法
困难重重；另一方面，交警部门进行交通执法活动受到上级行政机关的干预。首
先，上级政府和公安机关的业务指导往往不具有连续性，而具有两极性的特征，
强调交通整治专项行动∞，就容易忽视日常基础执法工作，割裂了打防的有机联
系，各种各样的集中统一行动，容易造成基层交警强烈的厌战、松懈情绪，既影
响了打击效能，又制约了基础业务，且现行的交通管理_主管部门太多，管理
多头。级别高于交警的任何一个政府部门都可以直接指挥交警，平时调人调车参
加各类活动，年底有事各种检查与达标，基层交警部门不得不疲于应付；其次，
目前我国各地政府在交通管理方面都有交通应为经济发展服务，这本来是符合国
家大政方针的，优化交通秩序能为经济发展提供良好条件。然而有些地区却在这
条路上走的太过，有些地方政府宠爱一些企业，这些企业运输车辆交通违法，受
民主评议政风行风工作的影响和政府部门领导的行政干预，基层公安机关交通管
理部门难以执法，有的地方还规定了外地车辆不查、外来投资企业车辆不查、领
导车辆不查等等；还有的地区政府追求暂时经济利益不顾交通安全的问题，以创
造所谓良好经济发展环境对交通管理层层设限，导致基层交警在执法时面临一种
本身就不科学的交通系统，执法困难重重；最后，在我国有些地区，地方保护主
义仍然十分严重，政府部门对交警的正常执法活动横加干涉，要求交警部门对外
地车辆和本地车辆采取不同的执法对策，这样不仅引发了群众与交警部门的矛盾，
甚至可能引起地区之间交警部门的冲突。这些情况对于基层交警来说就是被强迫
要差别化执法，既无效率，又无公平公正所言。
第3章基层交警执法难的原因分析
3．1执法环境复杂
目前我国正处于经济社会的深 ……（未完，全文共44555字，当前仅显示8014字，请阅读下面提示信息。收藏《基层交警执法难现状及对策研究》）