论行政撤诉制度

目录/提纲：……
一、撤诉制度的现状---立法与实践的相分离
（一）、立法层面上关于撤诉制度的规定
（二）、撤诉制度的异常化
3、法院审查权被虚化
二、撤诉制度异常化的原因
（一）、中国传统法律文化—公民诉讼无安全保障
（二）、现行的行政审判_因素—司法权无法抗衡行_
（三）、司法政策转向—加速撤诉审查权的虚化
（四）、撤诉制度固有的缺陷
三、撤诉制度的立法完善
（一）、构建良好的行政诉讼环境
1、树立公民自主意识
（二）、完善法院审查权
1、法院的撤诉审查权应是全面既包括形式层面也包括实质层面
2、申请撤诉的条件需要明确具体
3、事后救济途径完善
……
论行政撤诉制度
内容摘要：行政诉讼高撤诉率一直是学界关心的一个热点问题。虽然法律规定了较为严格的审查制度，但是，现实操作却不尽如人意。通过分析近10年的相关数据，深入分析高撤诉率的原因，其中不乏一些外部原因，例如政治_、审判方式等制约着撤诉制度的良好运行，但也有撤诉制度立法上不完善导致该制度在实践中的异化。在分析原因的基础上寻找一些解决方案，促使撤诉制度的良性运行。
关键词：撤诉 审判_ 审查制度

一、 撤诉制度的现状---立法与实践的相分离
（一）、立法层面上关于撤诉制度的规定
根据《行政诉讼法》的相关规定，行政案件不能适用调解制度，但原告可以选择撤诉。但是，与民事案件不同，行政诉讼中的撤诉需要经过法院的审查和批准方才可以生效。关涉撤诉制度的法律和司法解释主要有《行政诉讼法》、《行政诉讼法若干解释》和《撤诉若干问题规定》。撤诉制度主要包括两个部分即申请和审查。立法上将撤诉分为两大类：申请撤诉和视为撤诉。其中，申请撤诉又分为原告自愿撤诉和被告改变原具体行政行为后原告同意并申请撤诉。法律规定了法院审查撤诉的主要内容及法律后果。由此看出，我国行政诉讼撤诉是一种有限的撤诉，法院扮演的角色不是中立的审判者而是积极作为的卫道士。这种制度设计源于行政诉讼本来的特殊性。首先，行政诉讼不像民事诉讼更多的只是涉及私人利益，行政诉讼肩负着一定的公共利益。所以，法院的审查权是对公共利益的保护而不是像有人提出对诉权_的干涉，这主要取
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（自治区、直辖市）似乎曾有过一两个或者几个，但都说肯定是罕见。 据这位学者所述，在实践中，法院审查权实际上没有发挥其应有的作用。撤诉率常年高居不下也从侧面佐证此现象。
二、 撤诉制度异常化的原因
（一）、中国传统法律文化—公民诉讼无安全保障
几千年来，国人个人的主观运动从来都是依附于国家，正如黑格尔所描绘的那样：中国纯粹建立在道德的结合上，国家的特性便是客观的“家庭孝敬”。在家庭之内，个人不是人格，而是血缘关系和天然义务；在国家之内，中国人同样缺少独立的人格，是国家的儿女，皇帝犹如严父，是政府的基础，皇帝的智慧、勤勉、警醒、自然活泼的“灵魂”是全体臣民的幸福所寄，臣民被看作还处于幼稚的状态里，因此，法律是独裁者的命令，被当然地接受，而无须取得主观_的认可。 国人无独立的个人权利，一切个人利益都淹没在国家利益之中。行政诉讼建立的基础就是个人与政府之间的对峙，但是，传统上公民个人权就异常的弱小，根本无法达到与行_抗衡。由此引发而来就是在民告官中，公民没有诉讼安全保障。具体到撤诉制度则会出现行政机关迫使原告撤诉，原告不得不撤。例如如某县土地局对刘某申报手续不全建房处以罚款，刘某不服到法院提起行政诉讼后，该土地局有关人员对刘某说:“你告吧，我们可以找个理由把你盖的房子扒了。”刘某一下子心里没了底，就申请撤诉了。 此外，原告为了长远利益而不得不撤诉。一方面，行政机关掌握着各种权力，有些甚至近乎“生杀大权”。另一方面害怕行政机关的变相报复。公民的生活与行政机关有着千丝万缕的联系，这种联系不是一次而是一生，原告害怕“赢一次输一辈子”这一点从各类行政案件撤诉率也可以反映出来（详见附表三）。税务、运输撤诉率占50%以上，其次就是卫生城建工商等撤诉率为40%以上。这类行政机关，公民联系最为密切，也是撤诉率居高的几类行政案件。
（二）、现行的行政审判_因素—司法权无法抗衡行_
法官是公正和正义的化身，无论是主观还是职业特性都要求其秉公处理。但是，在现行的行政审判_下，法官常感到心有余而力不足。在现行的行政管辖制度，一般一审案件的都是在被告所在地的基层法院审理。被告可能是乡政府，也有可能是县政府甚至是市的某个部门。而法院的人事权、财政权等都掌握在行政系统中，稍有不慎则可能会断了自己的前程。如某县政府败诉后，县长对各局长说:“不是一府两院吗？以后法院的事统统不管”使该法院的许多工作一度十分被动。 在现有的审判_下，原告撤诉正是法院求之不得的。一是，给政府台阶下；二是，让法院免除一种左右为难的境地。在现实中，甚至有法官主动的动员原告撤诉。
（三）、司法政策转向—加速撤诉审查权的虚化。
撤诉率居高不下，不乏非正常的因素，但是，司法政策的转向也是促使撤诉率居高不下的诱因之一。从《行政诉讼法》颁布后撤诉率在很长一段时间久维持较高的比率，无论是理论界还是事务部门对此基本都是持否定态度，这从90年代中后期发表的论文也可看出。官方对此也表现出极大的关注，很多地方将降低撤诉率作为一项重要工作甚至是绩效标准，例如吉林省高院在1997年初专门下达文件，要求各地法院特别是基层法院行政案件撤诉率不得超过30%并将此作为评选“行政审判群众满意法院”和“基层满意行政法官”的重要条件。 这一司法政策确实影响着随后的撤诉率，从1998年起撤诉率就在不断下降直至30%左右。但是，从另外一个角度来看，由于法院无法大规模的运用撤诉斡旋于当事人之间，导致法院遇到一些棘手的案件只能选择其他方式，例如驳回起诉等。从附表一中也可看出撤诉率和驳回率在一定程度上时一个反比例关系。2006年开始，司法政策发生逆转，协调和解成为法院处理行政案件的“新机制”。由此，撤诉率高也由负面评价变成正面颂扬。最高法院在此期间发布了多个文件，例如，《最高人民法院关于妥善处理_性行政案件的通知》、《最高人民法院关于加强和改进行政审判工作的意见》、《最高人民法院关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》。在这些文件中都可看出司法的动向是鼓励和解，对于_性的行政案件例如拆迁、土地征收、劳动和社会保证等要求各地法院尽可能的通过协调方式解决。在“和谐司法”、“能动司法”、“大调解”的时代背景下，撤诉率高已赋予了新的含义，似乎是一种积极的价值评价，是一种和谐社会所应该有的景象。各地方法院也积极的贯彻最高法院的司法政策，从2006年开始撤诉率又稳中有升。但是，和解之风的盛行必然导致撤诉审查权的进一步虚化。双方和解蕴含着原告不再需要诉讼途径解决争议，进而自愿撤诉寻求司法途径之外的救济。法院的撤诉审查制度是针对被告改变行政行为后原告同意并申请撤诉并不涉及原告自愿申请撤诉。通常来说，达成和解的条件有很多，有的是被告改变具体行政行为，但也有可能掺杂着利益诱惑或者胁迫等。在大调解的背景下，这些非正常的因素被掩盖，法院的审查权进一步被虚化。
（四）、撤诉制度固有的缺陷。
2008年最高人民法院发布了《关于行政诉讼撤诉若干年问题规定》较为具体的概括了撤诉制度的具体规定。 有学者认为该撤诉制度是一种一元化僵硬的行政诉讼撤诉申请审查规则。一元是指无论何种申请都必须由法院批 ……（未完，全文共7879字，当前仅显示2767字，请阅读下面提示信息。收藏《论行政撤诉制度》）