试论被告为地方政府行政案件的管辖

目录/提纲：……
一、案例引发的问题
二、提高行政诉讼案件级别管辖的利弊分析
（一）提高一审法院级别的理论基础
2、社会影响重大的共同诉讼、集团诉讼案件
3、重大涉外或者涉及香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区的案件
4、其他重大、复杂的案件
（二）对提高级别管辖的评价
（三）完善提级管辖的建议
三、新形势下的管辖权转移制度
（一）法律和司法解释的规定
（二）两条法律的规定是否冲突
（三）异地管辖制度在实践中的影响
2、异地管辖的负面影响（1）执行难
（四）对异地管辖措施完善的建议
1、改善实践中的执行困境
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试论被告为地方政府行政案件的管辖

一、案例引发的问题
原告王**与第三人苏**在同一院落生活，十分拥挤，1998年经原告多次申请，大队为其划院落1道，因原告经济困难，无力修建。第三人以无处堆放柴物为由，同原告协商后，暂占新批院道堆放杂物，并由当时大队支书李**主持调解达成如下协议：如第三人占新院，则将原院落留给原告。但在未同原告进一步商议的情况下，第三人采用欺骗手段，在庄浪县国土资源局将新院院证办理在了自己名义下，目前，第三人既持有原院落中归自己所有房屋的土地使用证，又持有原告所申请的新院道的土地使用证，而原告则只有原院道中属于自己房屋的使用证，公用部分与四家人共同拥有，致原告一家至今住宿非常拥挤，影响其家人的正常生活。2008年5月16日，原告王**以自己曾与第三人苏**达成了对换院落的协议为由，向平凉市中级人民法院提起撤销庄浪县人民政府依据庄浪县国土资源局的审查材料向第三人颁发的《集体土地建设用地使用证》的诉讼请求，本案经平凉市中级人民法院依法审查，认为符合立案条件后，作出了立案受理并确定由被告所在地之外的静宁县人民法院审判的裁定，然后将案件移交静宁县人民法院依法审理。在确定本案管辖权的问题中，涉及了级别管辖、移转管辖、异地管辖等方面的内容。
(一)级
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在执行、证明等方面的困难也是存在的。
二、提高行政诉讼案件级别管辖的利弊分析
（一）提高一审法院级别的理论基础
《行政诉讼法》第十四条第(三)项规定：本辖区内重大复杂的案件，由中级人民法院管辖。但是对“重大、复杂”的判断却没有明确规定，而是交给人民法院根据案件的情况进行裁量处理。为了进一步提高审判质量，《中华人民共和国行政诉讼法》若干解释)第八条对此进行了明确：“本辖区内重大、复杂的案件”包括以下四种情况：
1、被告为县级以上人民政府的案件，但以县级人民政府名义办理不动产物权登记的案件可以除外。对于此规定我们可以做以下理解：第一，被告需是人民政府而不是人民政府的职能部门；第二，被告需是县级以上人民政府，即县政府，不设区的市的市政府、市辖区的区政府，以及县以上的市政府，第三，被告为县级以上人民政府的案件均属于中级人民法院管辖的第一审案件，不能附加案件影响重大或基层人民法院不宜审理等条件；第四，虽然以县级人民政府名义办理不动产物权登记的案件可以排除中级人民法院管辖，但不意味着所有以县级人民政府名义办理不动产物权登记的案件均由基层人民法院管辖。
2、社会影响重大的共同诉讼、集团诉讼案件。集团诉讼是共同诉讼的种特殊形式，其当事人一方或双方至少为5人以上。这类诉讼主要是农村土地承包案件、土地征用案件、城市规划拆迁案件。
3、重大涉外或者涉及香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区的案件。涉外行政案件必须是案件的当事人、依据、客体或执行涉及其他国家或国际组织。这里说的“重大”，是指影响重大，即可能对国际关系造成重大影响。
4、其他重大、复杂的案件。这是人民法院裁定管辖的情形，即基层人民法院认为案件重大，不适合由自己管辖的，可以请求中级人民法院移转管辖。
（二）对提高级别管辖的评价
1、提高级管辖的积极作用
（1）解决了级别管辖的级别较低, 法院在面对高行政级别的被告时压力过大的难题。以前，基层法院不敢受理的案件，原告投诉无门，现在直接向中院起诉，由中级法院受理，并制定其他基层法院审判，保护了当事人本应享有的诉权，使得长期以来“告状难”问题得以解决。
（2）实现了司法的独立和公正，提高了诉讼效力。以前，大多数案件由基层人民法院管辖,对国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件,也只是由中级人民法院管辖,这种由“下级人民法院”管辖以“上级行政机关”作为被告的_,要想做到依法独立审判更是非常困难,行政审判难以摆脱行政干预。基层法院法官自身没有独立的条件和能力，导致行政诉讼的上诉率高，行政审判的公信力较低，从而削弱了行政诉讼作为司法审查应有的作用。同时,我国行政诉讼在级别管辖上实行以基层人民法院管辖一审案件为原则、以其他人民法院管辖一审案件为补充的模式,使得中级以上人民法院相对较好的审判资源配置和审判环境的优势不能得到充分利用和发挥,也影响着行政审判质量的提高和司法公正的实现。提级审级审理之后，提高了行政审判的公信力，增强了司法审判的公正与效力。
2、提高级别管辖的消极影响
（1）有关管辖的部分规定缺乏可操作性,得不到有效执行。最高人民法院出台的（关于贯彻执行《行政诉讼法》若干问题的解释）明确规定，被告为县级以上人民政府，且基层人民法院不宜审理的案件，由中级人民法院受理。这种立法的动机是好的，但在实践中并未起到好的效果，甚至适得其反。比如对市人民政府的诉讼，到中级人民法院去起诉，中院以基层人民法院适宜审理为由不予受理，到基层人民法院起诉，基层法院认为本院不适宜审理，应由中院受理，象踢皮球一样踢来踢去，两级法院始终都不愿受理，究竟何谓不适宜审理，究竟何谓重大影响，法律没有明确的规定。这样如果是基层人民法院审理第一审案件，那么一方上诉，仍然在中级法院掌控之中。可见，《解释》中抽象、笼统的规定并不能有效矫正行政诉讼中级别管辖较低带来的弊端。
（2）加重了当事人的诉讼成本。在提及管辖模式下，一、二审在市中院、省高院，当事人要到市区，省城来起诉、应诉，成本显然会增加不少，一、二审法院的审理成本也会因调查取证、送达、审理、协调、执行的不便大大增加。而实践中，大量行政案件标的所涉及的利益是比较微小的，有的则是“秋菊打官司”,仅为了讨一个“说法”。将此类纠纷提交到中、高院来解决，不符合诉讼效益原则。而有些_性纠纷的行政案件，由于涉及房屋拆迁，土地征用，社会保障，矛盾比较复杂尖锐，其中不少涉及到行政行为的合理性问题，必须依 ……（未完，全文共8793字，当前仅显示2402字，请阅读下面提示信息。收藏《试论被告为地方政府行政案件的管辖》）