现行消防法律法规体系下消防立法的困境和展望

目录/提纲：……
一、立法现状
（一）法律法规
（二）消防规章
（三）消防规范性文件
（四）消防技术标准
二、立法困境
（一）在消防立法理念上
（二）在消防立法体系上
（三）在消防立法内容上
三、对策展望
（一）转变消防立法理念
（二）提升消防立法质效
（三）加强消防立法保障
……
现行消防法律法规体系下消防立法的困境和展望

摘要：发展和安全要动态平衡，相得益彰，经济社会的高质量发展，必然需要高水平安全保障。消防改革以来，《中华人民共和国消防法》（以下简称《消防法》）仅作两次局部修订，机制、_、制度设计鲜有大的变革，推进消防治理体系和能力现代化有差距，消防法律法规体系与时代的发展越来越不相适应。文章通过梳理现行法律法规体系，分析研究消防立法现状，有针对性地做出深入的探讨，结合消防工作实际，对改善消防立法提出了对策和建议。
关键词：消防法律法规体系；消防立法；现状；对策建议

随着消防法律法规体系与工作实际不相适应的矛盾日益凸显，如何走出困境，找到破解之道，是我们发展消防救援事业的必经之路。唯有上下同心，群策群力，不断健全完善消防法律法规体系，抓好顶层设计，在消防治理体系、法律法规体系、基层治理体系、科技支撑体系等方面持续发力，加速转型升级，统筹好发展和安全，不折不扣落实各项改革任务，以高水平消防安全保障高质量发展，为中国式现代化提供良好的消防安全保障。
一、立法现状
自《消防法》两次修订以来，全国各地也加快了配套法规制度建设的步伐，据不完全统计，先后制修订了71部地方法规、152部政府规章、10部部门规章、524个国家行业标准。
（一）法律法规。《消防法》是我国唯一的消防专门法律，是消防工作的基本法，1998年颁布实施，2008年进行第一次修订，2019和2021年基于改革需要，对消防救援部门称谓进行了变更，对
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定的初衷是在新情况、新问题出现的时候，通过制定消防规范性文件来固化消防安全管理方面好的经验做法，当条件成熟后再提高到法律法规，起到指导社会治理的作用，但实际工作中，存在结合实际不够，贪大求全，内容空泛，盲目超前、脱离实际的问题。三是重制不重行。消防规范性文件能够及时有效解决消防安全管理中出现的问题，但在实际工作中，仍不同程度存在出台后被束之高阁的情况，未能有效结合日常消防工作检查、督导、考核等工作加以推进落实。
（四）消防技术标准。消防技术标准分为国家、行业、地方、团体、企业标准，是消防救援部门开展消防监督的重要依据。消防技术标准已逐步用全文强制性标准取代分散的强制性条文，形成由法律法规中的技术性规定与全文强制性规范构成的“技术法规”体系。目前，已经出台的全文强制性消防规范有《消防设施通用规范》（GB55036-2023）《建筑防火通用规范》（GB55037-2022），其他消防类标准均为推荐性标准。一直以来，消防救援部门在执行消防技术标准时存在两大难题，一是无规可依，随着城市更新不断涌现密室逃脱、电竞酒店、民宿、储能电站等新业态、新领域，尚无针对这些领域专门适用的消防技术标准；二是有规难依，既有建筑改建、扩建复杂多样，如均按新建工程对待，将致改造工程无法通过审批。
二、立法困境
随着改革进入深水区和攻坚期，在推动队伍事业发展、履行综合监管及“国家队、主力军”职能的过程中，不断暴露出消防法律法规体系存在诸多缺陷。
（一）在消防立法理念上。一是“头痛医头，脚痛医脚”的立法理念固化。自《消防法》实施以来，我国消防救援事业的发展一直是在重大灾害事故的驱动下进行的。这种“应激式”只是一种“头痛医头，脚痛医脚”的单一的安全理念，在推进大安全观的背景下，我国消防法治的发展需要坚持总体安全观念与系统安全观念，但是，“应激式”的消防革新模式大大限制了消防立法的系统性、科学性与时效性，导致立法理念过于单一，未能体现“预防为主、防消结合”的方针。二是主动融入应急管理法治体系的立法考量不够。以前立法的视角是公共安全，立法和公安法治体系保持一致，但是从公安_转变到应急管理_，立法也应该考虑从公安的视角转到应急管理的视角，尽管应急管理目前在法治体系方面也呈现出相对比较分散的格局。但应急管理法治体系相比消防法治体系来说要完善得多，目前消防立法未置身于应急管理法律体系当中，未主动融入以突发事件应对法为基本框架的应急管理体系来构建。同时立法的理念、制度的设计也未融入大应急的视野和格局当中去，没有充分借鉴吸收应急管理立法的一些先进的经验和做法。三是“牵头抓总，统筹协调”的顶层设计不够。中央在国家综合性消防救援队伍三定方案中明确将依法行使消防安全综合监管职责写入了国家消防救援局的主要职责。随着机构整合到职责延伸，消防救援部门改制后实现多职能合一，从专项监管和行业监管向内涵外延更丰富的综合监管转化的态势愈加明显，亟需构建覆盖全领域、全方位、多层次的综合监管格局以适应新的安全形势。纵是如此，由于缺乏法律层面的明确支撑，在落实行业消防监管检查及后续处理上也存在着现实阻力，体现在部门间责任边界划分不够清晰，多部门协同监管_尚未形成，消防专项监管质效仍需提升，综合监管不能仍是“无所不管”，全链条的综合监管任重而道远。
（二）在消防立法体系上。一是消防法律法规体系仍有空白。改革转隶后消防的含义、队伍的身份职能、社会治理理念、火灾防范和应急救援任务需求等发生了变化，人民群众对消防安全的需求也呈现出多样化的趋势。但是，消防法律法规体系中关于火灾防控和灭火救援领域的行政法规、规章少，对经济社会发展带来的消防工作的新需求、新问题不能及时进行调整，按照“法无授权不可为”的原则，在消防法律法规出现空白时，各地的消防安全管理的规范性文件也没有及时修订和出台，导致日常工作中“无法可依”的局面。二是消防法律法规与其他法律衔接不畅。消防法律法规体系内容的规定，涉及较多领域和部门，需要从消防立法工作入手，主动融入相关部门的法定职责，促进消防法律法规体系的完善。以施工工地管理为例，根据《建设工程安全生产管理条例》（国务院令第393号）第六十二条，违反本条例的规定，依照《安全生产法》的有关规定处以罚款，根据《安全生产法》第二条明确《消防法》对消防安全另有规定的，要优先适用《消防法》而不是《安全生产法》，而在工作中，消防救援部门对由住建部门核发施工许可证的施工工地，底数不清、情况不明、监管不到位，造成法律上有责任，工作中未履职的现实情况，需要从立法上将管理责任理顺。三是消防法律法规与技术标准适用条件不一。在城市更新中，消防技术标准面临着适用性方面的挑战，以《消防法》第二十二条第二款和《消防监督检查规定》第二十一条第一款为例，上述条款规定的场所不仅要符合当时的消防技术标准，若规范发生改动而导致不再符合新标准，需要按要求进行整改，换言之，消防技术标准在上述场所的适用中具有溯及力。而在《建筑防火通用规范》（GB55037-2022）的前言中指出，对于既有项目，不具备执行现行规范的条件时，应不低于原建造时的标准，这条规定给既有建筑不改变使用性质的情况下，提供另外一个解决方法，消防作为底线要求，执行现行标准可能存在不“改”的情形，亟待通过立法解决法 ……（未完，全文共6111字，当前仅显示2816字，请阅读下面提示信息。收藏《现行消防法律法规体系下消防立法的困境和展望》）