完善乡村公共安全管理体系的思考与实践（以临沧市为例）

完善乡村公共安全管理体系的思考与实践_以临沧市为例

摘 要: 中国农村正处于经济和社会的急剧转型期, 但由于公共安全保障基础相对薄弱, 使公共安全管理与经济快速发展的不相适应性变得越来越显著, 影响和制约着农村经济社会的全面、协调、可持续发展。如何建设有_的乡村基层公共安全管理体系, 提高乡村群众的安全保障, 改善乡村基层的生活环境, 推进全面建设小康社会建设和_新农村建设, 的确值得各级政府高度重视。以云南省临沧市农村食品安全事故的发生、处置和防范为例,从当今农村基层群众对公共服务与公共管理的需求切入, 分析基层政府在贫困乡村履行公共管理职责的空间和局限,进而探索一种在_问题难以解决的情况下, 通过机制创新和力量整合, 建立健全乡村公共安全管理体系的方式和途径。
关键词: 公共管理; 农村公共安全; 投入; 案例分析; 工作实践中图分类号 F552
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文献标识码 A


文章编号 1672- 867* ( 2009) 04- 0058- 07

一、乡村公共安全管理中的食品安全
云南省临沧市是一个集 ∀边、少、山、穷 #四位一体的典型西部欠发达农业地区。近年来, 这里的乡村公共安全问题越来越引起各级政府的关注。

(一 ) 农村食品安全现状
临沧市各级党委政府十分重视食品安全工作,市、县 (区) 分别成立了食品安全委员会, 相关行政执法部门尽力履职, 积极开展食品放心工程,紧紧抓住与老百姓日常生活息息相关的粮、肉、蔬菜、奶制品、豆制品、水产品等重点食品, 严把生产、加工、流通、消费等关键环节, 强化监督执法工作, 并探索建立了日常监管、专项整治、重点防范相结合的管理模式, 工作力度不断加大。然而,随着经济的发展及农民收入的增加, 农村食品卫生状况却不容乐观。一是假冒伪劣商品由城市向农村转移。
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责, 至今仍作为欠款在医院挂帐。最令人深思的是, 死者的丧葬事宜以及很多治愈患者的回家路费都得由政府 ∀买单#。
案例二
2007年春天, 临沧市在两个月内连续发生 6起_性食物中毒事件, 共造成 600人中毒。[1]其中, 农村自办宴席中毒 3起, 校园食堂及周边餐饮店导致学生食物中毒 3起。最典型的是临翔区章驮乡勐旺村陈姓村民自办婚宴时由于自己加工的食物不卫生,产生金黄葡萄球菌污染, 导致参加婚礼的 371名群众集体性出现食源性消化道不良反应的 ∀ 中毒# 事故。
经过启动市级食品卫生事故二级响应, 市区乡三级政府动用了大量人力物力, 将全部参加婚宴的村民紧急送往医院进行检验、留查、抢救和治疗, 确保了事故人员零死亡, 平息了事态。[2](P238- 241)在事故处置过程中, 直接花费近 30万元, 全部由市县两级财政负担。
案例中存在的问题分析。
从公共行政学理论和现代公共管理的实践看,公共安全管理或者说公共危机管理都是政府的应尽责任, 是政府理应提供的公共产品之一。换句话说, 构建公共危机管理_是现代国家政府公共管理的基本职能和职责之一。所以, _、_高度重视全社会的公共安全管理工作。_十六届_、_全会明确指出, 要建立健全社会预警体系, 提高政府应对突发事件风险的能力, 形成统一指挥、功能齐全、反应堆灵敏、运转高效的应急机制, 提高保障公共安全和处置突发公共事件的能力。_总理_签署 %突发公共卫生事件应急条例&, 2006年 1月 8日, 我国又颁布了 %_突发公共事件应急预案体系&, 这些都标志着我国已 将 公 共 安 全 应 急 管 理 工 作 纳 入 法 制轨道。[3] (P21)按照_政府的总体部署, 各级政府强化了公共安全事件的应急管理, 特别在应急响应、事故救助、事故救急领导_建设和制度健全完善方面做了大量的工作。就临沧市而言, 市县政府都编制出台了市级、县 (区 ) 级突发公共事件总体应急预案和 21个专项应急预案以及 30个部门预案, 并成立了政府突发公共事件应急委员会及应急办公室。[4]应该说, 全市应急管理体系基本健全, 应对突发公共事件的能力有了提升, 临翔区勐旺村 371人_性食物中毒事件的有效处置就是一个证明。
这么大规模的食品安全事故, 能够确保无一人死亡的业绩, 受到了_有关部门及新闻媒体高度评价。[2](P238~ 241)但是, 在应急救助方面取得的成绩的同时, 随着农村改革的深化及农村经济的发展, 我国山区农村正处于一个复杂性、动态性和多元化的社会环境中, 地方政府的责任日益加大, 而政府的不可治理性也日益增强,[5] (P93~ 96)农村公共安全管理工作中还存在着大量急需解决的深层次问题。
由于历史和现实诸多因素的影响, 全市经济社会发展相对落后封闭, 市场发育程度低, 市场主体缺乏, 社会化管理和服务水平相对较差。特别在广大山区农村, 目前即使在产业发展和经济作物的日常耕种方面, 群众对政府的依赖都十分严重。在社会管理和市场监管方面, 地方政府承担无限责任的角色更显得尤为明显和突出。农村公共安全管理体系建设严重滞后, 政府缺位和越位现象不可避免。
客观来看, 临沧市农村基层公共安全管理工作同样存在一些非常严峻的深层次问题。如: 公民危机教育尚未广泛开展, 危机应对资源的整合差距很大,政府之外社会力量的管理参与面非常局限。同时,重经济发展轻社会管理、重救急轻防控的现象在日常工作中也大量存在。另外, 在农村基层, 主要在乡镇及村组一级, 从事公共安全管理和市场监管的专职工作人员基本没有, 存在着大量管理空白和管理盲区, 事故隐患大量存在, 安全形势非常严峻。
这些问题不单表现在食品安全方面, 在消防安全、社会治安、道路交通安全管理以及灾害防控、疾病控制等方面也是如此。当然, 临沧市的情况也是我国目前大多数农村现状的一个缩影, 如有的学者所言, 在中国公共安全管理刚刚从前公共安全管理时期进入到应急管理阶段, 还未走向成熟、规范。[ 6]这些在临沧表现得更为突出:
第一, 政府在农村公共安全管理方面存在着行
政管理理念上的误区。在传统的官本位思想和计划经济_下, 政府是社会生活的主宰者, 其理念就是为农民做主而不是为农民服务。[5](P93- 96)政府往往去管许多不该管、管不了也管不好的事, 而政府真正该管、必须尽责去管的事却没有实质性地去管, 或者管了也没管好, 导致长期以来, 基层政府更多地还在直接带着农民抓发展抓生产, 而严重忽视了农村公共安全管理工作。

第二, 公共管理服务资源在城乡配置的不平衡
和不公平, 造成农村公共安全管理先天不足。我国农民与城市居民在享受公共管理和公共服务方面存在较大的不公平性。城市居民享受着优越的市政设施、发达的交通、整洁的环境和优质的义务教育,而农民却很难与此有缘, 农村基础设施建设、教育、医疗卫生水平等均远远落后于城镇。[ 5]( P93- 96)在农村公共服务条件远远低于城市的不平等状况下, 农民为享用这些公共服务, 往往还需付出更多的代价。随着社会的发展, 这种差距还在进一步拉大, 正是这种资源配置的不公平性, 造成了农村公共安全管理和城市公共安全管理相比而言先天不足。

第三, 农村公共安全管理的主体单一, 责任划
分不明确。现行的农村公共安全管理_, 规定了地方政府及其职能部门对公共安全负总责。但事实上, 在很多农村基层特别是村寨中, 公共安全管理基本上无专职人员负责, 甚至处于 ∀无政府# 状态。究其原因: 主要是各政府职能部门责任划分不清, 基层监管和执法力量单薄, 农村综合改革和乡镇大幅撤并后, 乡镇政府人员编制极度虚缺, 无权也无人去承担社会管理方面的许多行政执法工作。

第四, 现行财政_在公共安全管理上的公共
支出缺乏良好的制度保障。一方面, _财政或省级财政的公共安全管理支出基本上被_或省直垂管部门所掌控, 基层政府根本没有调控余地, 致使其使用方向经常偏离基层实际或者根本用不到农村基层的管理工作之上; 另一方面, 以农业农村为主的地方政府往往都是财政弱势政府, 它必须按照∀保工资、保运转、保稳定 # 的支出原则精打细算, 远不能根据理论意义上的公共支出原则来提供公共产品和服务以满足全体居民特别是农民群众的需要,[7] (P133- 137)除非发生_性突发公共事件, 平 ……（未完，全文共14754字，当前仅显示3509字，请阅读下面提示信息。收藏《完善乡村公共安全管理体系的思考与实践（以临沧市为例）》）