基层税务部门绩效管理问题与对策研究--以日照市国税局为例

目录/提纲：……
1、对单位在考核年度内受到党中央、国务院表彰的加60分
3、对单位在考核年度内受到省部级表彰的加20分．
4、对个人在考核年度内受到省部级表彰的，给所在单位加10分
3、未按规定贯彻落实执法责任制的，视情况扣5—20分
十一、创在税收工作中，开拓创新，对全县税收工作起到明显的促
……
中国海洋大学
硕士学位论文
基层税务部门绩效管理问题与对策研究--以日照市国税局为例
姓名：于鹏
申请学位级别：硕士
专业：公共事业管理
指导教师：杨林
2011-12基层税务部门绩效管理问题与对策研究——以日照市国税局为例
摘要
在政府改革步步深入，社会经济节节发展的新形势下，税务机关如何加强绩
效管理，带好队伍，收好税，让纳税人满意，让政府满意对促进经济发展具有重
要作用。绩效管理作为一种先进的管理理念和管理方法正在被世界范围内的众多
组织所采用。
国税部门是政府一个非常重要的经济职能部门，其工作绩效直接影响着政府
的整体绩效，对其绩效的评估也成为政府绩效评估的重要组成部分。我国国税部
门的绩效管理实践从20世纪80年代开始，大致经历了考核税收任务阶段、考核征
管质量阶段、考核综合目标阶段、实行全面绩效考核阶段这样四个阶段，主要体
现在对人员的考核和评价方面，考核指标主要为税收任务的完成额和税收征管质
量的高低，考核的方式主要是上级对下级的考核。
论文的第一部分是绩效管理相关理论的阐述，介绍了绩效管理的内涵，指出
绩效管理具有系统性、目标性和沟通性的特征，并且指出了税务部门绩效管理所
特有的特征：注重技术性和服务性。把绩效管理过程分成了三个部分绩效衡量、
绩效评估、绩效追踪三个部分，并介绍了较常用的三种绩效评价方法，本章最后
介绍了税务部门引入绩效管理的必要性。
第二部分是日照市国税局绩效管理的现状介绍，首先介绍了日照市绩效管理
的发展历程及现行的机构设置，接着通过日照市国税局管理目标的确定、绩效评
估体系的建立、绩效结果的反馈这三个大方面详细介绍了日照市国税局现行的绩
效管理过程，并论述了日照市引入绩效管理体系所带来的成效。
第三部分主要围绕日照市绩效管理存在的问题进行论述，尽管绩效管理的实
施带来了一定的成效，但由于绩效管理理论在我国还处于起步阶段，相关措施还
不够完善，绩效管理过程中难免存在一些问题，本部分不仅仅指出了日照市国税
局绩效管理存在的问题并从宏观层面对这些问题产生的原因进行了分析。
第四部分中介绍了英国、美国、韩国三个国家税务部门的绩效管理的做法，
英国在绩效管理中建立了公共服务协议体系；美国则在绩效管理中引入了管理工
具；韩国则将多样效率管理制度运用到基层税务部门的绩效管理中。通过对这几
个国家绩效管理经验的介绍，从而为在我国基层税务部门更好的实施绩效管理提
供了现实依据。
论文的最后一部分主要是针对税务部门绩效管理所存在的问题提出改进的
措施，论文主要从如何合理确定考核主体、如何完善基层税务部门的绩效评估体
系和对绩效管理的结果的应用等几个方面提出加强日照市国税局绩效管理的对策。
关键词：绩效管理；目标管理；绩效评价；基层税务Grass—roots ta*

基层税务部门绩效管理问题与对策研究——以日照市国税局为例

0 引言
O．1 研究背景和研究目的
O．1．1研究背景
一目前受到全球化新公共管理思潮的影响，_国家开始对传统的行政模式进
行改革，以经济学理论、新公共管理理论和私营部门管理理论为基础，把绩效管
理这一理念引入到行政改革之中，并逐步应用于政府的改革之中，提出了政府绩
效管理的概念，把绩效管理的方式和管理程序都应用到政府绩效管理之中。世界
上最先引入政府绩效管理的国家是美国政府，1973年美国政府颁布了“联邦政府
生产率测定方案”，1974年美国政府成立国家绩效评鉴小组，1993年克林顿政府
又提出“国家绩效评鉴报告”，并且立法通过了“政府绩效和结果法”。其他
国家政府也纷纷效仿美国政府，如英国、澳大利亚、新西兰、加拿大、芬兰等国
家。
．
近年来，税务系统在进行不断的变革，其目标是将其调整为服务型和现代化
得税务组织，在这一变革中，存在着工作方式、管理职责等等多方面的变化，但
是对日照市市区国税局而言，距离税收精细化管理及税收信息化应用还比较远，
其绩效管理仍然停留在较低的层面，考核内容主要为税收收入计划任务的完成，
重绩效考核轻绩效管理，并且对其他绩效指标不够重视，比如税收成本、税收贡
献率、纳税人满意度等等，人力资源管理依旧采用传统的方式一岗责考核，缺
乏有效的激励机制，只重视事后评价，忽视事前的管理控制，原先存在的“疏于
管理，淡化责任”的问题没有得到解决。特别是，在税务部门，单纯用经济的
……（新文秘网https://www.wm114.cn省略2942字，正式会员可完整阅读）……　
标设计、评估的三大E内容框架、绩效评估在管理中的作用，并且同时概括出了
我国评估活动所存在的缺陷，提出要借鉴英国和其他国际的先进经验，探讨建立
适合我国情况的组织绩效评估框架、方法及操作程序，从而使我国的绩效评估规
范化、系统化、制度化、科学化。
马宝成指出人们对政府绩效价值的共同取向：发展、公平、参与、秩序等，
从这个意义上来说，张康之教授提出而进入政府价值追求目标的的服务型政府事
实上也可以看成是政府绩效价值取向的探索。
中国行政管理学会“政府绩效评估体系“课题组川151(2006)提出了政府绩
效评估的33项指标，得到国务院有关领导的批示和肯定，并于2006年9月23日成
立了“全国政府绩效管理委员会”．
彭国甫(2004)n63对地方政府绩效评价指标体系作出了巨大贡献，他将平衡
记分卡、KPI、战略能力等管理工具引入了地方政府绩效指标的构建中，并在详
细考察湖南部分市县地区绩效管理实践的基础上提出了用于地方政府绩效评价
的由业绩指标、成本指标、内部管理指标3个一级指标，以及13个二级指标和33
个三级指标构成的指标体系。
沈肇章，赵丽萍(2004)n铂指出税务机关内部的管理属于公共管理的范畴，而
公共管理又具有天然垄断的特性，这也是导致公共管理相对低效或无效的原因，
由于公共管理的多重价值性与市场价值有部分重叠给市场和政府部门之间的经
验提供基础，所以沈肇章，赵丽萍将市场领域中的绩效评估体系引入到税务部门
的内部管理中，用来解决由公共性所带来的缺陷。
一
胡税根(2005)n踟以温州市行政审批改革和杭州市城市执法部门绩效考核等
地方政府绩效管理的实践经验为基点，对地方政府绩效管理的基本理论和管理过
程进行了详细考察。
马国贤(2005)n卅认为，政府绩效就是财政绩效，因此，政府绩效管理就等
同于绩效预算，并在《政府绩效管理》一书中，对绩效预算给予了充分的阐述，
并结合卫生、行政、文化、以及教育、农业与林业部门管理的实践做了周到分析
范柏乃(2005)硷叩从绩效评估实践、定量方法、评估主体、操作程序以及法
制化等方面考察了美国、加拿大、日本、澳大利亚、韩国英国等_国家的绩效
评估经验；财政部“绩效评估体系课题组”从评估方法、指标体系、评估报告撰
写、评价支持体系、评价准则以及政府会计的角度对政府绩效评价进行了实用性
的理论考察。
吴建南、赵婷、孔晓勇(2005)阻¨采用平衡记分卡的思想，运用“平衡”“因
果”分析，指出税务机关的绩效是税收收益最大化和纳税人满意之间的结果，并
按照平衡积分卡的财务、顾客、内部控制、学习与成长等四个层面对战略目标进
行重重分解，通过因果关系链，找出推动税收收入指标(内部指标)和纳税人指
标(外部指标)背后的若干要素，分析其中对实现其战略目标影响最大的核心推
动因素，据此设计关键绩效指标体系，形成了税务机关特定绩效评价方案。
蔡磊(2007)陋21根据江苏淮安国税局得具体情况提出了基于目标管理的税务
绩效管理研究，蔡磊分析了税务绩效、目标管理和税务绩效管理之间的相互关系，
并且阐明了运用目标管理是提升税务部门绩效管理的的方法和途径，并明确了绩
效目标的确定方法及改进的措施。
随着我国行政管理_改革继续深化，政府行政模式逐渐由管制型向服务型
转变，胡勤华(2008)心”顺应这一趋势，并基于最先进的新公共管理理论来研究
我国政府部门绩效评价中的问题，首次将目标管理、标杆管理、平衡积分卡、全
面质量管理、弹性绩效框架、激励理论以及关键绩效指标等理论和方法应用于政
府部门绩效管理。
孟华(2009)分析了以机构为重心的绩效评估存在的诸多缺陷，认为政府
绩效评估应该以公共服务为重心，重视提供的公共服务的质量与效果，这种以
公共服务为主要内容的政府绩效评估能相应解决机构绩效评估的四大缺陷，公
共服务绩效评估对改善公民满意度、提升服务质量、转变政府职能、建设服务型
政府的具有重大意义，推进我国政府绩效进一步完善，实现政府绩效评估良性发
展。
盛明科(2009)乜们提出了服务型政府绩效评估应该从将价值理性和工具理性
相结合的角度，综合运用主观评议和多指标量化综合评价的方法。在实践中，理
想的做法是将客观定量测评方法与主观定量测评发法整合统一起来。客观定量的
测评方法能直接、客观、全面地衡量出政府在一定时期的绩效，但忽视了公众的
满意程度。主观定性评价方法正好相反，不能全面反映政府的绩效水平，可以衡
量出政府服务接受者的满意程度。
其他方面。比如从电子政务、公务员绩效评估、绩效评价程序、障碍分析、
公众参与、绩效结果的使用等角度也有一定的研究成果。值得一提的是，评价程
序和公众参与也许是最有理论和实践价值的突破口。
政府绩效管理在受到理论界极大关注的同时，在实务也没有受到冷落，先后
出现了“烟台的社会承诺服务制”、河北省“干部实绩考核制度”、青岛市的
“目标管理绩效考核”、南京和珠海的“万人评议政府”、厦门思明区的“公共
部门绩效评估"以及甘肃省开创的“非公有制企业评价政府部门”等形式的实
践探索。
O．3论文的主要内容和研究方法
在政府改革步步深入，社会经济节节发展的新形势下，税务机关如何加强
绩效管理，带好队伍，收好税，让纳税人满意，让政府满意对促进经济发展具有
重要作用。目前世界范围内众多组织正在采用绩效管理理念。就税务部门而言，
其绩效管理应以绩效为本，以税收质量和社会公众需求的满足为评价标准，同时
要富含激励机制，提高服务的质量。
税务部门是政府的一个极其重要的职能部门，它的工作效率对政府的整体工
作效率影响巨大，所以，对其进行绩效评估也就具有非常重要的意义。这里的绩
效评估是税务机关运用一定的指标体系对税收管理过程及其结果进行概括性的
评价，关键是指标的确定，那么像平衡记分卡法这样的先进技术就应该引入到税
务部门绩效管理中，从而建立一个科学的评估体系。
税务的绩效管理是一种政府改革活动，是税务机关借鉴企业管理理念进行
自我革命的行为，是适应时代发展要求、提供公共服务资金、在依法纳税前提下，
满足纳税人利益需要的选择。税务绩效管理是运用科学的方法、标准和程序，对
税务机关的业绩和社会效果做出的评价，并在此基础上对组织绩效进行改善和
提高。中国税务机关的绩效管理实践从20世纪80年代开始，大致经历了考核税收
任务阶段、考核征管质量阶段、考核综合目标阶段、实行全面绩效考核阶段这样
四个阶段，主要体现在对人员的评价和考核方面，考核的方式是上级对下级的考
核，考核指标为税收任务的完成情况和税收征管质量的高低。就绩效考核在税务
机关的实践方面来看，这些考核指标只是税务部门内部的管理指标，没有把税收
的社会效益有效体现出来，也不能全面、准确反映税务部门整体的绩效，具体评
估存在重事中和事后评价而轻事前控制、重财务指标而轻非财务指标等突出问
题，制约了绩效管理功能的有效发挥。因此，构建和完善税务部门管理绩效评估
指标体系迫在眉睫。
我们将以日照市国家税务局绩效管理的具体情况为研究对象，采用理论研究
和实证分析相结合的方式，在阐释了税务部门绩效管理相关理论的基础上，分析
了日照市国税局税务绩效管理的实施必要性、发展历程、现状以及存在的问题，
并就这些问题产生的原因进行了宏观方面的分析。通过对日照市国税局具体情况
的研究，做到了理论与实践相结合。为了更好的实施绩效管理，本文还研究了国
外一些国家如何实施税务部门绩效管理的，并总结其先进经验，为在我国基层税
务部门更好的实施绩效管理提供现实依据，也为我过基层税务部门更好的实施绩
效管理奠定了基础，通过对日照市国税局存在的问题的分析以及国外经验的借
鉴，文章最后对提高日照市国税局的绩效管理水平提出了相应的对策。
O．4研究的创新之处和研究不足
本文通过个案分析的方法，通过分析日照市国税局绩效管理实施过程中存在
的问题及不足，分析现实需求，通过综合运用各种绩效评价方法，完善现有的绩
效管理方法，探讨建立效能和成本、对内和对外、管理与服务并重的绩效管理体
系。
本文主要是针对日照市国税局绩效管理实施过程的研究，其中某些建议并不
一定适用于其他城市，同时本文理论研究较浅，应进一步改进。
1 税务部门绩效管理的理论渊源
1．1绩效管理的内涵
绩效管理是组织管理者和工作人员所进行的就绩效问题双向沟通的过程，管
理者帮助下属制定绩效发展的目标，双方在沟通的基础上，用科学的手段和工具
对下属的绩效进行考核，并借助绩效记录和绩效总结，找出工作中的缺陷和不足，
由此才能更好的完成绩效目标。
绩效管理强调整体的整合，这是绩效管理区别于其他纯粹管理之处，包括全
方位评估组织、监测、监控所有方面的绩效。围绕着组织目标的制定和落实、效
果的测评和改进绩效管理是所这样的管理过程，绩效管理包括四个最基本的活
动：第一，确定绩效目标。第一个环节就是确定绩效目标，这一项活动主要是各
组织的管理者根据本部门的实际情况，确定未来一段时间的具体目标。确定了绩
效目标之后，要对绩效目标进行层层修改，以此确保绩效管理的各个目标都能被
考核到。第二，实行绩效计划。这主要是指管理者与被管理者要经常进行沟通，
不断发现和改正绩效实施过程中的缺陷，并且根据具体情况进行调整。第三，绩
效评估。为了进行绩效评估，管理者要设计出一套指标体系，绩效评估包括组织
的绩效评估和是个人的绩效评估。绩效管理的核心环节是绩效评估，绩效评估方
面出现问题将给绩效管理带来的深远的负面影响。第四，应用绩效评估结果。运
用绩效评估结果是绩效管理过程的终点，也决定着绩效管理成败。在管理者与被
管理者沟通之后，根据绩效评估的结果，管理者和被管理者可以认知到不足的地
方和成功之处，然后根据这些不足和成功之处制定出更好的发展计划，从而为下
一轮的绩效计划打下基础。
政府绩效管理主要是针对政府机关的业绩、成就和实际工作，运用科学的方
法、标准和程序，做出尽可能准确的评价，在此基础上以改善和提高政府绩效。
不同的国家对政府部门绩效管理的定义也不同。美国国家评估中心的绩效衡量小
组这样定义政府绩效管理，政府绩效管理是根据相关信息来制定绩效管理，安排
对资源的配置，改变对原定目标的设计。政府的绩效管理体现出很大的特点，首
先是重视服务质量。我们生活中的公共物品及公共服务，其提供者是政府，那么
政府的工作就应围绕广大人民群众的利益展开，公众需要什么，政府就要为其提
供相应的服务。第二，服务主体多元化。政府绩效管理认为，政府是公共产品的
组织者，政府应尽可能的把具体的工作交给社会组织来承担，政府职能的重点是
提高公共服务质量，而不是服务的主体，这一点传统的政府行政管理不同。第三，
注重绩效评估。绩效评估将激发管理者的使命感和责任感，从而促进评估的公正
和客观。第四，政府绩效管理应该注重管理的技术性。绩效管理较重视结果，以
结果为导向，根据得出的结果，来进行各项工作，比如设计绩效计划及激励机制
等等。
税务部门是一个非常重要的政府经济职能部门，当然，税务部门的绩效结果
对政府部门的绩效有很大的影响，20世纪80年代起，税务部门开始实施绩效管理，
经历的四个阶段，但纵观这四个方面不难发现，绩效管理主要是在体现对个人的
考核，而且是领导层对被领导层的考核，指标是以税收计划的完成情况为依据设
置的。
’
1．2税务部门绩效管理的特征
绩效管理的特征表现为两点：第一，系统性。绩效管理是一个相互联系、环
环相扣的完整体系，重视素质绩效、过程绩效，强调结果绩效。我们必须要明确，
管理的并不仅仅是某个部门，不是一种专利或特殊事物，管理是领导层的一种领
导手段，那么，就绩效管理而言，就应该把绩效管理的各个方面结合起来，将管
理的各个方面结合起来。第二，目标性。在进行绩效管理之前肯定要设立绩效目
标，目标的设立最大的好处是给了我们努力的方向，作为管理者，首先要明白绩
效目标的具体内容，这样才能做到与自己组织成员达成共识，共同为实现绩效目
标而努力。第三，沟通性，前面我们说过绩效管理中肯定会设立一个绩效目标，
管理者要明白绩效目标的具体内容，才能使真个组织更好的为绩效目标而努力，
但是管理者如何确切明白绩效目标呢?这就需要管理者与组织的成员进行有效
的沟通。
相比较而言，税务部门的绩效管理的范围和主体都有所扩大，并且体现了税
务部门的协调和可持续发展，税务部门的绩效管理除了具有上述特点之外还具有
自身的特点：首先体现在税务部门的绩效管理注重管理的技术性，也就是说税务
部门的绩效管理注重目标和方法的结合，以此探求更有说服力的方法，从而不断
提高管理的效率；其次，税务部门作为公共部门，其绩效管理应推行顾客至上的
理念，把服务社会和满足社会公众的需求作为其绩效管理的目标。从本质上看，
满足社会公众的需求是公共部门提高绩效水平的有效途径，因为税务部门的现实
基础是社会公众的信任和支持，所以税务部门在管理中需扮演想公众所想、急公
众所急的角色，以公众的需求为导向、提供公众所需要的服务；最后，税务部门
的绩效管理侧重于绩效评估，从理论上讲，绩效评估能激发管理者得责任感和使
命感，进而促进评估的公正和客观。
1．3税务部门绩效管理的构成要素
绩效目标设立、绩效评估管理、绩效结果追踪三个最基本的功能活动组威税
务部门的绩效管理。
绩效目标设立是指为了进行绩效评估，管理者必须设计一套绩效指标体系，
以衡量组织目标实现，同时作为衡量组织绩效的标尺以供比较。绩效指标体系的
设定也是目前绩效管理实践中面临的最大难题，它的现实性最强。根据税务系统
中各部门的不同的情况设计不同的绩效指标体系，尽管现在也提出了一些绩效指
标体系设计的原则，如“4E”原则——经济、效率、结果、公平。但绩效指标体
系的操作性仍不是很强，尤其在公共组织中这个问题尤为突出。
绩效评估管理是税务部门绩效管理的核心活动，美国国家绩效管理小组在
《美国公共服务：绩效评估的最佳实践》中提出，绩效评估是测量达到既定目标
的情况——包括将资源转化为公共物品及服务(产出)的效率、产出的质量(他
们向顾客提供服务的质量和顾客的满意度)、结果(行为的实际效果与其预期目
标相比较)、及其在达成计划目标的过程中组织运作的效率——的一个过程。简
言之，绩效评估就是为了实现组织某种目标，是否达成以及如何达成目标的系统
化过程。对于企业而言，主要的评估对象还是个人绩效，并以此作为工资、奖惩、
晋升的依据。对于税务部门的发展来说，虽然个人绩效也是重要的环节，但是主
要评估的是组织绩效。
绩效结果追踪指的是要对组织的绩效进行持续性的监测、记录与考核，以作
为改进组织绩效的基本依据。绩效管理是面向组织效益的全方面管理，与传统的
行政考核和测评有着本质的区别，绩效管理是一个收集绩效信息，进行绩效衡量，
设计与执行有效管理，推动组织绩效不断持续改进的整体活动和过程。通过科学
有效的绩效追踪，找出与个人或组织绩效目标不符合的行为，进行修正改善，进
而推进组织绩效。
1．4税务部门绩效管理的主要评价方法
1．4．1目 ……（未完，全文共45945字，当前仅显示8264字，请阅读下面提示信息。收藏《基层税务部门绩效管理问题与对策研究--以日照市国税局为例》）