论文：新型农村社会养老保险存在的问题与改革对策

新型农村社会养老保险存在的问题与改革对策
李伟 华凡凡
内容摘要:2009年试点实施的新型农村社会养老保险,开启了农村社会保障制度的新篇章.经过三年的推进,新型农村社会养老保险试点范围不断扩大,参保人数和覆盖范围稳步提升.但从试点情况看,新型农村社会养老保险在保障水平、基金管理、激励机制和城乡协调等方面还存在诸多不足,据此,文章有针对性地提出完善对策,以期推进改革试点工作,加快实现农村社会养老保险的全覆盖,最终达到农民"老有所养"的目标.
关键词:新型农村社会养老保险;问题;对策
一、引言
为应对人口老龄化的挑战,党的十七届五中全会提出了"优先发展社会养老服务"的方针.我国农村社会保障一直是社会保障的薄弱环节,在20世纪90年代试点的以农民自我缴费为主的农村社会养老保险(简称老农保)因参保人数下降、保障水平低等因素陷入停滞状态.为发展城乡统筹的养老保险体系,补齐农村社会养老保障这一短板,国务院于2009年9月发布了《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》(以下简称《指导意见》),决定从2009年起开展新型农村社会养老保险(以下简称新农保)试点工作.新农保试点有力地推动了全国农村社会养老保险体系的建设,截至2011年底,全国27个省、自治区的1914个县(市、区、旗)和4个直辖市部分区县纳入国家新型农村
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总额为4057元,60岁后每月可从个人账户领取养老金29.19元,加上基础养老金55元,则农民每月可领取养老金84.19元,显然远低于农民的收入水平.事实上,2011年新农保全国实际领取标准平均为每人每月57元,而同期农村居民人均纯收入每月为581.42元,养老金替代率不足10%,这与国际上通行的替代率需要达到60%~70%才能维持基本生活水平的标准相差甚远.从满足农民支出的角度看,养老金的低水平保障问题也非常突出.以2011年为例,全国农村居民人均每月食品消费支出为175.77元,再加上其他支出,这个数字会更大.而且,通货膨胀会助推农民支出水平的提高,加之经济发展和民生改善也会引导农村居民生活水平逐步提高,消费支出相应增加.但是现有新农保政策并没有规定养老金增长的制度机制,因此,长期看,养老保险金低水平保障的问题会更加突出.
(二)养老基金管理有待完善
一是养老基金保值增值压力大.随着生活水平的提高和医疗卫生的改善,我国已进入老龄化社会, 2011年60岁及以上人口占比达到13.7%,65岁及以上人口占9.1%.人口老龄化、高龄化的加剧,确保养老基金的保值增值,有利于建立新农保基金运转的长效机制.新农保试点以来,参保人数逐步上升,个人账户基金规模也稳步提升,如何有效促进养老基金的保值增值,面临着不小的挑战.基于安全性考虑,目前养老基金投资范围限于银行存款和买卖国债,在通货膨胀和货币贬值的作用下,养老基金存在较高的贬值风险,更别说增值了.中国社会科学院发布的《2010年社会保障绿皮书》指出,基本养老保险个人账户基金的实际收益率不足2%,而2005年以来的加权通货膨胀率达到2.2%.同时,新农保基金一般由县级管理,基金管理分散,管理成本高,增值渠道过窄,影响农民参保积极性的提高.
二是养老金的发放方法有待调整.养老金是确保参保人口养老生活的主要保障,应尽可能确保老年人口在领取养老金阶段享受到较高的待遇.按照目前的计发办法,个人账户养老金的月计发标准为个人账户全部储存额除以139,参保农民在将近72岁时其个人账户中的资金将领取完毕.也就是说,在72岁之后,在余下的11.86年的平均寿命里,政府必须承担养老金支付义务.隐形财政压力威胁着新农保的可持续发展,可能恶化为养老金账户的"空账"和"空转".在城镇职工推迟退休年龄日趋明朗的情况下,刚刚起步的新农保一步到位,提高养老金计发系数似乎更加可取.
(三)新农保引导激励机制欠缺
一是"捆绑缴费"政策与自愿原则相抵触.推动新农保的健康发展,需要政策的合理引导,"老有所养"是目标,但不能仅仅死守参保率,更要注重农民参保积极性地提高,增强农民的参保意愿,让农民主动参保成为理性选择.新农保明确的政府主导和农民自愿相结合的原则,体现了农民的自主选择性,农民根据自身收入状况、对政策的了解情况等因素考虑是否参保.捆绑缴费政策与自愿原则相抵触,而且有失公平.子女可能为了老人能领取养老金而被迫参保,却并非出于自己的意愿,如果子女无力承担参保费用,老人连基础养老金也得不到保障.
二是信息难题降低农民参保的积极性.完善的养老保险制度是政府应对社会老龄化,公平收入分配和稳定社会的重要手段,而较高的参保率客观上也能为农民的未来养老生活起到一定的保障作用,政府和农民本应在养老问题上存在着较高的一致性.但是,由于信息不对称和未来的不确定性,农民可能会认为政府是变相地收取钱财或者出于对基金安全的担心,难以保证未来能真正获取养老保险收入,从而在是否参选上容易产生疑虑.新生代农民工和青年农民由于离45岁的最高参保缴费年龄还长,信息问题对农民参保积极性的挫伤尤其严重.
三是对参保的激励效应不强.新农保虽然发展速度很迅速,但如果想要保证新农保持续的生命力,激励机制是不可缺少的.中央财政的补助标准为60岁后每人每月55元的基础养老金(东部地区基础养老金中央和省级各负担一半),对缴费多少和缴费长短缺少相应的弹性激励措施.地方政府虽然根据农民缴费额度的多少规定了对其个人账户的弹性补贴标准,但补贴额度普遍较低,而且对缴费年限超过15年这个最低年限标准的,也没有明确的激励措施.上述激励措施的缺少,产生了两个重要的消极影响:一是农民倾向于按更低的缴费档次缴费,而不是根据自己的收入来决定缴费额度;二是农民普遍认为只要达到15年的最低年限标准即可,延长自己的缴费年限不划算,这也是目前很多青年农民即期参保意愿低的重要原因.
(四)城乡养老保险制度协调不够
一是城乡养老保险的承转衔接机制不畅.《指导意见》(国发[2009]32号)明确了新老农保的衔接办法,而对于新农保与城镇职工养老保险、城镇居民养老保险的对接问题没有明确规定,只是指出相关衔接 ……（未完，全文共7197字，当前仅显示2527字，请阅读下面提示信息。收藏《论文：新型农村社会养老保险存在的问题与改革对策》）