论文：论行政执法行为的法律监督

目录/提纲：……
一、对行政执法行为开展外部监督的现实驱动力
二、检察机关监督行政执法行为的原始定位和制度渊源
三、中国检察机关探索开展行政执法行为监督的实证分析
四、中国检察机关对行政执法行为开展法律监督的制度设计
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论文：论行政执法行为的法律监督

行政执法即广义的行政处理行为,是指行政主体为维护经济与社会生活秩序,实现行政目标,按法定权限和程序实施法律、法规等法律规范的行政执法行为,包括行政许可、确认、检查、处罚、强制等多种行为方式。行政执法行为面广量大,是产生具体行政行为的最主要环节。有资料表明,在中国数以千计的法律法规中,属行政执法范畴的就占了八成以上。因此其合法性和规范化程度直接关系到中国公众的切身利益和整个社会的健康发展。目前,中国的行政执法行为尚有很多不尽如人意之处,这显然与行政执法监督的强弱高度相关,自然也与中国政治架构中缺少一支独立于行政体系之外、而又专门监督行_运行的力量关系紧密。中国检察机关是宪法规定的法律监督机关,检察机关是否应当成为、是否能够成为行政执法行为的专业监督者?我们有必要加以深人分析和探讨。

一、对行政执法行为开展外部监督的现实驱动力
目前中国处于社会转型期,即由传统计划经济转向现代市场经济,由人治走向法治,各方面矛盾大量涌现并相互交织,这对公共行政管理特别是政府执法行为提供的公共服务和公共产品质量提出了更高的要求。改革开放20年来,我国行政执法从总体上看取得了很大成绩和进步,促进了经济与社会发展,但仍不适应客观要求,存在一系列突出问题,已成为我国行政法制的一个主要薄弱环节。而且近年来在社会转型发展过程中出现了一系列新的矛盾和问题,巫需认真加以研究解决。其中比较突出的问题有:在执
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讼时间长,诉讼费用高,诉讼过程受干扰大,并没有成为行政相对方权益受到行政主体不法侵害时的主要救济途径。同样,行政复议还是一种内部监督行为,难以切除“医不自治”的流弊。
四是利用权力机关的力量开展监督。权力机关具有较强的权威性,但是权力机关立法的任务繁重,执法检查又不可能顾及到执法行为的方方面面,故而会有挂一漏万的问题。五是通过检察机关追究有关人员的职务犯罪进行监督。行政执法人员严重违法构成相关职务犯罪时,自然由检察机关的追究职务犯罪的部门进行追究,但是,构成犯罪的行为相对于大量的违法行为、行政不作为等数量较少,而检察机关通过查办职务犯罪的监督仅仅限于构成犯罪的执法行为,而大多数执法行为则失去了监督的樊篱。在上述力量共同发挥作用的同时,如何考虑寻找一支专门的监督力量,它既存在于行_的外部,具有一定的执法刚性,具有一定的专业性,同时又能够较为广泛的开展执法监督,无疑是我国规范行政执法行为的现实需要。

二、检察机关监督行政执法行为的原始定位和制度渊源
自人类开始设想制约权力以来,一直存在着种种不同的权力制约思路,社会权力对公共权力制约、公共权力与公共权力之间的制约、公共权力自我制约等路径相继提出。公民自治、政府自我规制、舆论媒体和选举制度完善等社会权利对公共权力约束显然是低成本而且高效益的选择。
但是,社会权利的张扬并非朝夕之间的巨变性生成,它更多源于社会自我孕育和内生变量的自然积淀。于是人们把目光更多地投向公共权力对公共权力的约束和控制的路径上。在此路径下,分权与制衡始终是_世界乃至全世界推崇的一种限制权力异化的方案,但是,如若承认权力制约的模式形态各异,抛开三权分立制约模式的大一统局面,控制权力的思潮和实践中,始终存在着在人民主权之下,单独设置法律监督力量来控制权力的另外一种探索。法律是国家意志的制度化够律监督是为了监督法律的制定和实施,其最终目的在于通过控制权力的异化而实现国家的意念,法律监督就是为了控制行_和审判权而生,法律监督是国家权力需要监督的自然产物,是国家权力分配的一种必然结果。在人民主权之下,法律监督与行_、司法权相平行而成为国家基本权力的一种,并对行_、司法权进行监督,则是基于人类社会对权力本质强制性的认识,体现在社会制度自然变迁而走向成熟。
即使承认法律监督权是一种现实而又合理的权力监督模式,但对法律监督内涵的理解和把握,也始终存在着本质性的差异。正确理解法律监督,关键在于选择宪政视角观察还是仅仅从刑事诉讼视角出发。如若从权力和宪政层面剖析法律监督,则能够看到法律监督为制约权力而生,是公共权力制约公共权力模式的一种实现形式。事实上,法律监督并不以哪个机关或官员为对象,而是以权力或权力的运用为对象,这才是理解法律监督含义的关键所在。为制约权力而生的法律监督是法律的守护神,其主要的精力在于维护行_在规范和制度中运行。而中国检察机关在制度设计上则更加突出了其法律监督功能,其法律地位更加独立,可以说是全面而又专门监督的具体实现。这里所说的“全面”,是指无论权力性质,对行_、审判权等都要开展监督,也指权力运行过程的全面监督。“专门”是指由专门的机关开展法律监督,而不是监督范围的限制。(’〕站在国家权力分立和制约角度理解法律监督,我们会注意到,无论是中国本土资源,还是_政治制度,都有这种独立法律监督制度存在的身影,在制度设计方面自觉体现着用独立监督权来实现权力控制的思想。

(一)中国古代监察御史制度—独立监督行政行为东汉以后,中国历代的中央行政监督机构,如隋唐的御史台,明清的都察院,不论其地位如
何,均独立于行政系统之外,履行对行政机构和百官行为失范的纠举职责。从职权上看,“立法、行政、司法监督三位合体是中国古代监察制度的核心”,〔2〕我国隋唐时期就形成了大理si、刑部和御史台三大司法机构。唐朝以大理si主审判,刑部主司法行政,御史台主监察。但刑部也直接干预审判。御史台“掌以刑法典章纠正百官之罪恶”。不仅弹劝百官,也参与大狱。另外有的重大案件,则根据皇帝的命令由刑部、御史台和大理si共同审理,谓之三司推事。可见,我国古代监察御史制度不是现代法制意义上的行政监察机关,而是执行廉政监督和审判监督职能,同时也直接参与刑事审判的独立监督机关。现行检察制度在纠举百官的职能上与古代的监察御史制度的本质相同,主要是指机构本身的设计目的就是为了约束和控制行_的滥用。尽管现代意义上的行政监察制度继承了不少古代监察御史制度的合理成分,但是,由于依附于行_的运行,并且没有对职务犯罪的侦查权。

(二)前苏联和俄罗斯法律监督制度—全面监督行政执法行为现代意义上的法律监督从制度上明确独立是从前苏联时期建立起来的。前苏联检察机关是
“国家法制监督的机关、是法律的维护者”,是“国家的眼睛”。前苏联解体后,俄罗斯从国情出发,1999年2月修订的《俄罗斯联邦检察院组织法》还是保留了检察机关的法律监督地位。根据这一法律第三章的规定,俄罗斯联邦检察机关的监督共分四大监督:一是执法监督,二是对遵守人权、公民权和_的监督,三是对侦查机关、预审机关和预侦机关的执法 ……（未完，全文共7820字，当前仅显示2746字，请阅读下面提示信息。收藏《论文：论行政执法行为的法律监督》）