耕地保护生态补偿问题探讨

耕地保护生态补偿问题探讨

摘要:随着人们环保意识的提高和可持续发展观念的渐入人心，耕地资源生态价值日益凸显，而生态效益外溢却得不到有效补偿，这不利于耕地保护工作的开展，也必将影响耕地保护的实际效果。本文主要从耕地生态补偿建立的必要性、我国耕地保护生态补偿现状以及完善我国耕地保护生态补偿的相关政策建议等方面展开讨论。
关键词:耕地保护　生态价值　生态补偿

１.问题的提出

耕地保护是关系我国经济和社会可持续发展的全局性战略问题。我国虽然实行了世界上最严格的耕地保护制度，但在实践中却还难以达到预期目标。为实现耕地资源和我国经济的双重可持续发展，需要对现行土地管理制度进行创新，即采取适当措施对耕地资源的总价值实行经济补偿，形成完善的耕地保护经济补偿机制，强化耕地保护行为主体的经济激励与责任约束，有效提高各参与主体的积极性，推进我国耕地保护效率的帕累托改进，形成耕地保护的长效机制，切实提高耕地保护绩效。
耕地资源具有生态价值已是社会共识，耕地资源的生态价值是指耕地及耕地上的植物构成的生态系统具有的生态价值，包括气候调节、涵养水分、净化环境、土壤形成与保护、维持营养物质循环、维护生物多样性、体闲游憩等许多方
……（新文秘网https://www.wm114.cn省略819字，正式会员可完整阅读）……　
建设用地规模，促进土地节约集约利用
我国正在推进城市化，城市化进程需要大量的土地。然而当前我国城乡建设用地规模增长过快，土地利用效率低下，究其原因，主要是耕地非农化转变成本过低，耕地非农化速度过快。因此，要控制城乡建设用地规模、提高土地利用效率应提高耕地非农化成本。耕地保护生态补偿将耕地生态成本纳入耕地非农化成本，提高了耕地非农化的代价，从而一定程度上有利于控制城乡建设用地规模，促进土地节约集约利用。
3我国耕地保护生态补偿现状
3.1耕地征收中生态补偿情况
(1)耕地征收后主要用于满足建设用地的需要，耕地生态服务功能存在损失。耕地既是一种资产又是一种资源，征地行为的后果，不仅改变了耕地的资产价值，同时也改变了耕地的资源价值。耕地具有巨大的生态服务功能，耕地转为建设用地是由生态服务功能高的利用方式向生态服务功能低的利用方式的转变。在这一过程中，生态服务功能存在一定程度的损失。加剧了我国原本不健康的生态安全，因为我国每年因建设占用减少的耕地比例相当高。全国土地利用变更调查结果显示，1997-2008年间，中国耕地减少量为1229.89万公顷，年均减少102.49万公顷，其中建设占用导致耕地减少247.03万公顷，年均减少20.59万公顷，占当年耕地减少量的20.1 %。当前我国城市化、工业化的推进和建设用地紧缺的矛盾十分突出，耕地减少趋势没有得到根本性的扭转，我国要在2020年实现城市化率60% ,工业化率70%的目标，需要增加1.5亿亩建设用地，这对我们的耕地保护将构成很大冲击，同时也对我们的生态安全形成严峻的考验。
(2)现行的法律规定肯定了耕地是生态条件较好的土地，但是在耕地征收制度中却没有很好的体现。
《土地管理法》、《农村土地承包法》等法律都把农用地分为耕地与非耕农用地。耕地是指用于农作物生产并经常进行翻耕、耕耙、平整、灌溉等耕作措施的土地，包括新开垦地、体闲地、轮歇地、草田轮作地等以农作物为主，间有零星果树、桑树或其他树木的土地，以及耕作3年以上的滩地和海滩。非耕农用地，从严格意义上说并不是一个独立的概念，只是为了表述的方便而使用的，是指农业生产用地中除去耕地部分，包括林地、草地、养殖水面、“四荒”、农田水利占用地、闲散地、废弃地、未复垦地。法律如此划分的依据，是农用地的生态条件的优劣。耕地的生态条件优于非耕农用地。《土地管理法》第36条规定:“非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地;可以利用劣地的，不得占用好地。”可见，法律肯定了耕地是生态条件较好的农用地，有关耕地的规定都暗含着该思想。
既然耕地是生态条件较好的土地，那么在土地征收时，是否要将其与其他土地区别对待呢?关于征收耕地的目的，我国《宪法》第10条、《土地管理法》第2条以及《物权法》第42条都规定为“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”可见，耕地与其他土地一样，其征收的目的同样都是为了满足国家的公共利益。而此处的公共利益法律尚没有给予明确的界定。笔者认为，不同用途的土地在实现国家公共利益的适宜度上是不一样的，有必要加以区别对待。耕地已经在为国家的公共利益服务—保障国家粮食安全、实现农民的社会保障和维护农村的安定团结。但同样是国家的公共利益，耕地被征收或征用时，显然是要高于现有的公共利益(保障国家粮食安全、实现农民的社会保障和维护农村的安定团结)才能说明征收耕地是正当和合理的。然而目前的法律没有做到明确区分。
(3)耕地征收补偿费未考虑耕地的生态价值。
《土地管理法》第47条规定:“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。其显著特点是征地补偿数额与土地所有者权益的价值不相等，往往低于被征土地的市场价格。补偿金额是基于农地收益计算的，不能准确反映农地转为非农用地的预期收益。并且相对于土地的增值潜力，土地补偿费远远低于土地出让价格
(一般占土地出让价格的)10%}20%价征收，没有以
市场决定地价。况且，耕地作为一种生态系统类型，其生态价值也往往受到损害而不断减少，其生态系统服务价值要远远超过其显化的经济价值。耕地价值的认识错位，再加上征地者、使用者对利益的最大化追求和对耕地生态价值的 ……（未完，全文共6550字，当前仅显示2300字，请阅读下面提示信息。收藏《耕地保护生态补偿问题探讨》）