关于探索农村土地承包经营权有偿退出的咨政报告

目录/提纲：……
一、土地承包经营权有偿退出的现实条件
一是中央有部署、有要求
二是法律有基础、有赋权
三是百姓有需求、有期盼
四是各地有试点、有经验
二、存在的突出问题和难点
一是操作程序未明确
二是补偿资金难筹措
三是补偿标准无依据
四是保障措施不健全
三、相关建议
一是明确操作程序
二是规范补偿形式
三是畅通资金渠道
四是强化退出保障
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关于探索农村土地承包经营权有偿退出的咨政报告

近年来，国家对农村土地承包经营权退出作出了一系列制度性安排，在强调对进城农民权益保护的基础上，鼓励各地积极探索开展土地承包经营权有偿退出试点，并总结归纳经验做法。如何在现行法律政策框架下，设计一套科学合理的农村土地承包经营权退出机制日益迫切。**区是**市中心城区之一，也是**新区建设的主战场，近年来在农村土地制度改革上进行了一些初步的探索，现结合我区实际，以点及面、以小见大，分析农村土地承包经营权有偿退出的迫切需求，并提出相关建议。
一、土地承包经营权有偿退出的现实条件
一是中央有部署、有要求。改革开放以后，国家开始推行农村土地承包经营制度，并逐步稳定土地承包关系，赋予农民长期、稳定而有保障的土地承包经营权。但随着城市化进程的推进，农户非农化现象日益普遍，对土地的依赖程度也不断降低，在此形势下，大量带“权”进城落户的农民转让退出土地变成现实需求。_总书记指出，要根据实践发展要求，丰富集体所有权、农户承包权、土地经营权的有效实现形式，促进农村土
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出意愿的百姓占比超90%。
四是各地有试点、有经验。以保障农民利益为前提，为找寻盘活农地资源、实现城乡市场要素高效配置路径，也为破除“流转”时“农民怕老板跑路，老板怕农民反悔”的困境，各地都在积极组织开展农村承包地退出试点，取得不少好的经验和成果。比如，重庆市梁平县明确农地退出以进城农民为主要对象，须同时满足有稳定职业或经济来源、有稳定住所两项条件，才能整户退地，并在此基础上探索出“部分退出、进退联动”和“整体退出、集中使用”两种模式；**村探索实施“每亩每年1000元，补偿30年”的“永久”退出及“每亩每年850元，补偿14年”的长期退出两种补偿方案；湖北黄陂坚持“一村一策”，形成了整户退出、农户部分退出和集体收储三种退出方式；苏州市参照征地安置办法，先后在**区、**区、**区等地探索退出机制，截至2022年各类有偿退出达52.2万亩。这些“先行者”的经验做法和取得的成果也为我们开展相关工作指明了方向。
二、存在的突出问题和难点
土地承包经营权有偿退出，不仅可以盘活闲置农村土地资源，也让有退地意愿的农民、新型经营主体和村集体得以“三赢”。但民意不能被代表、民权不能被缩水、民利不能被侵犯、民生不能被忽视，这是土地承包经营权退出的底线、准绳和导向，必须把牢“稳”的总基调、“进”的方法论以及“法”的度量衡。结合**实际及各地试点情况来看，推进过程仍存在一些薄弱环节，需要认真研究予以解决。
一是操作程序未明确。严格的操作程序是实现土地承包经营权有偿退出“依法”的重要保证，国家方针政策和相关法律虽已明确退地的合法性，但在操作层面依然没有可以参照的具体规范和流程。比如哪些区域按需应该退出（如蓄滞洪区，地震、泥石流常发的地质隐患灾害点，水土流失、土地沙漠化、盐碱化地块等），退出时群众申请比例达到多少可以启动，因部分不愿退出农户的土地穿插造成退出土地无法集中连片如何置换并地，操作中无法来到现场的农户能否采取授权方式委托，具体批准和执行是哪一层级，等等。同时，第二轮土地承包将于2024年陆续到期，不少试点地区以第二轮土地承包剩余期限及二轮承包延长期到期为止测算并进行永久退地补偿，这与土地承包“长久不变”有所冲突，缺乏政策依据和支撑，可能在第三轮土地承包启动后产生一些不利影响。
二是补偿资金难筹措。完成承包地退出改革需要大量补偿资金，很多农户有退地愿望，又对补偿标准给予较高期望，但由于土地承包权只能退还给村集体，而大多村集体财力有限，无法负担高额退地补偿费用。对于通过贷款等方式筹集资金，若退出土地流转租金不足以支付贷款利息等财务成本，可能给村集体带来新的债务问题。补偿资金筹措困难还会制约土地后续利用，如村集体没有足够的资金实力，由承接土地的企业向村集体预支退地费用，虽可暂时解决资金筹措问题，但却将合作社和大户主导的新型农业经营主体排除在外，与改革初衷有所偏离。
三是补偿标准无依据。补偿标准如何确定，是土地退出要解决的主要问题之一。从当前各地试点情况看，补偿标准受地理因素影响较大，如土地区位、地力等级和零散化程度等。而且，不同的经济发展水平也会对退出补偿标准带来影响。从省内来看，皖南、皖中、皖北区域发展水平差距较大，群众对有偿退出的期望值也是有差异的，具体标准怎么定，目前还缺少原则性和指导性意见。
四是保障措施不健全。土地退出后续保障措施还不健全，一些以土地为生存保障和生活来源的农民，在土地退出后，因缺乏相应的专业技能，仅靠补偿安置费难以保持原有生活水平。同时，因后续扶持政策缺失，退出土地再利用机制不完善，导致部分新型农业经营主体参与退地流转积极性不高，村集体收储土地无法及时完成发包，阻碍了收储土地的再利用。
三、相关建议
坚持依法、自愿、有偿为根本原则，从退出方式、退出程序、退出保障 ……（未完，全文共3853字，当前仅显示2029字，请阅读下面提示信息。收藏《关于探索农村土地承包经营权有偿退出的咨政报告》）