《行政许可法》的立法背景、基本原则和对政府管理的影响

目录/提纲：……
一、行政许可的含义、由来和功能
（一）行政许可的基本概念与特征
（二）行政许可的形成与发展
（三）行政许可的功能
二、《行政许可法》的立法意义和基本原则
（一）《行政许可法》的立法意义
（二）制定《行政许可法》是转变政府职能，深化行政审批制度改革的需要
（三）《行政许可法》的基本原则和立法精神
三、实施《行政许可法》对政府职能转变对行政管理_改革和对行政执法行为的深刻影响
（一）《行政许可法》对政府职能转变的影响
（二）《行政许可法》对行政管理_改革的影响
（三）《行政许可法》对行政执法行为的影响
……
《行政许可法》的立法背景、基本原则和对政府管理的影响
主讲人：袁曙宏
国家行政学院 副院长 教授

前言
大家好，今天我给大家讲述《行政许可法》，首先讲述《行政许可法》的基本理论，《行政许可法》今年7月1号就要正式实施了，党中央、国务院对这部法律非常重视，国务院专门开了几次会议进行研究，贯彻实施。在今年1月6号温家宝总理在省部长贯彻实施《行政许可法》的会议上做了重要讲话，专门进行部署。我们国家行政学院专门对省部长进行了一个礼拜的培训。对一部法律的实施这么重视，这在建国以来可能是第一次，充分说明这部法律它具有极其重要的地位。
一、行政许可的含义、由来和功能
（一）行政许可的基本概念与特征
1. 行政许可的基本概念
我们说什么叫行政许可？它是怎么发展来的？它有什么重要的功能？我们说行政许可，《行政许可法》给它下了一个定义，就行政许可是指行政机关根据公民、法人和其他组织的申请，经依法审查准予其从事特定活动的行为。我们讲这样一个定义，也就是说如果公民要开出租车，那么你向出租车管理机关提出申请，出租车管理机关经过审查认为你符合法定条件，这样让你来开出租车，这样一个活动、这样一个行为它就叫行政许可。
2. 行政许可的特征
根据这样一个定义它有这样四个特征：
（1）行政许可它是一种外部行政行为。行政许可通俗的意义上讲就是行政审批，但是它不包括行政机关的内部审批，它是一种外部行政行为。比如行政机关内部的提职、一个处长要当局长这种审批、行政机关的财务的审批、出国的审批，这些都不是行政许可。只有你公民、法人和其他组织申请了，我对你批准了，这才叫行政许可。所以它是一种外部行政行为，不是指行政机关内部的一种审批。我刚才讲的出租车司机，再比如你要办一个民办学校要审批，这是第一个特征。
（2）它是一
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模，特别是1929年发生了世界性的经济大危机，到1933年罗斯福上台采取了一系列新政措施，就扩大政府权力，保障中小企业利益，保障充分就业，来促使经济的恢复和发展。在罗斯福新政以后，美国政府包括资产阶级国家政府的行_得到了非常大的扩张。这时候立法不仅是议会的事，政府也有立法权，政府也扩大了立法权。那么政府也获得了司法权，就解决纠纷的权力。所以依法行政这个法包括政府本身立的法，这时候的观念不是越小越好政府，是越大干预越好政府。政府的权力、政府的职能、政府作用的范围都得到非常大的扩张。美国在这个前后成立了一系列的独立管制委员会，有五六十个，比如洲际贸易委员会、原子能委员会、航空委员会这一系列的委员会。行政许可主要是在这样一段时间20世纪以后适应政府对经济社会管理的需要迅速发展起来。
在经济上，英国凯因斯创造了凯因斯主义，就是主张政府对经济、对社会全面干预。但是这样一种全面干预的模式，到了20世纪七八十年代以后带来了一系列的消极后果，它带来了经济获利的降低，行政成本的提高，行政效率很低，影响了资本主义国家生产力的发展和经济全球化的建设。所以在20世纪80年代开始，英国的撒切尔夫人开始了一系列_化的措施，以后里根在美国采取了一系列的措施，在这个过程当中放松规制，对规制、许可采取放松。这样采取一系列公共改革的措施，掀起了一场公共改革运动，主要是以放松规制、提高效率、降低成本，适应经济全球化的要求为宗旨。这就是我们讲的资本主义国家行政许可发展的一个过程。从一开始没有规制、很少规制，到20世纪以后大幅度地强化规制、发展规制。到20世纪七八十年代以后放松规制。
2. 行政许可在我国的形成与发展
在我们国家行政许可，有的说主要是计划经济的产物，我个人认为这个说法不完全正确。我们在计划经济年代主要是人财物、产供销都由政府来调拨，但是行政许可的发展主要是计划经济向市场经济转变过程当中，由于原来的行政手段失效，法律手段又没有完全建立起来，加上部分地方利益的扩张，纷纷采取行政许可来扩大我部门权力，扩大地方权力。在这样一个背景下，行政许可得到了急剧的发展，到了今天已经到了必须非改不可的程度。这就是我们讲行政许可在_国家以及在我们国家它大体发展的一个来龙去脉。
（三）行政许可的功能
行政许可它有什么样的功能？它这个制度为什么会存在？有什么样的特定性？它最主要有三点功能：
1. 控制风险功能
这是行政许可最重要也是最基本的功能。行政许可通过对企业设定主体资格的限制，对标准的严格控制，来防止发生经济风险、社会风险。1929年世界经济危机以后罗斯福上台采取新政措施，这也是为了解决当时的经济危机。它对社会风险的控制，对涉及到国j-a全、公共安全、人民生命财产安全的企业，采取严格控制这些企业的设定标准，比如烟花爆竹，对烟花爆竹的标准设定，这些企业要严格审查它是不是符合要求，对炸药、医药、食品这些行业严格控制标准，这样来保障人民安全和国j-a全。
在美国9.11事件发生以后，美国布什政府和一些学者在反思，他们认为9.11的发生与过度放松规制有关系，过度强调了提高出入境的速度，提高服务质量和服务的效率，这样使得一些_分子进入了美国，同时像驾驶飞机这样的一些特殊的行业没有很好地加以审查，使得_分子能够学会驾驶飞机。所以美国在9.11以后强化了规制，在一部分领域强化规制措施，比如现在它成立了国土安全部，把移民局这些都放在国土安全部里面，同时对出入境严格加以审查，签证非常困难。同时布什政府在发生了安然公司丑闻以后，对企业采取了一系列的严格监督和规制措施，在发生了纽约和加州能源危机以后，他们认为主要也是规制过度放松这样造成间接紧张，所以也在采取一系列措施来控制这样的危机和风险。所以我们讲许可第一个最重要、最基本的功能就是控制风险。
2. 配置资源
市场是配置资源最重要的手段，这是毋庸置疑的。这就通过市场来发挥配置资源的基础性作用，才能最大限度的、最有效率地来利用资源。但是有一些有限的资源仅仅靠市场配置，如果政府不介入，它可能导致资源的垄断或者导致资源的恶性竞争，比如像土地，像矿山，像城市公共服务一些特定行业的市场准入，自来水、电、公交、出租汽车，像这样一些行业如果政府规制一点不介入，可能会带来非常大的问题。包括我们的土地我们采取了非常严格的许可制度、审批制度，仍然发生了很多的问题，所以我们讲政府在资源配置当中它要采取许可手段，当然这个许可手段它是以特定的一些市场调节的手段为基础，比如以拍卖、招标为基础，最后来加以审批。这是许可第二个重要的手段，就是在配置资源方面的手段。
3. 证明或者提供某种信誉、某种信息
政府为什么要有这个手段呢？因为政府它比较有信誉，比较有公信力，所以通过政府，比如对企业的设立，通过政府工商机关出具营业执照，证明这个企业设立了，这样比较有公信力，在市场主体进入市场当中，这样市场主体之间就能够比较信任。再比如律师通过司法行政部门发给律师资格证书，律师、会计师、审计师、公证员、教师，这样一些提供公共服务的特殊职业来加以证明，对他的资格、他的资质加以证明。这是许可的第三个重要功能。
这就是我给大家介绍的第一个问题行政许可的含义、由来和功能。
二、《行政许可法》的立法意义和基本原则
为什么要制定《行政许可法》？我们国家的《行政许可法》制定了七年多，从1976年开始专家当时就拿出了《行政许可法》的稿子，它是世界上第一部对行政许可制度进行综合性的统一调整的法律。_国家有行政许可法律制度，它都是在经济自然演进过程中逐步发展起来的，比如由航空逐步发展了航空许可，由矿山逐步发展了矿山许可，由原子能逐步发展了原子能许可。所以它对每一个方面的许可它比较完善。但是我们国家因为要从计划经济向市场经济实现整体的转型，这是世界上最大规模的经济_转型。所以我们必须要有一个统一的综合性立法来推动我们这个制度的转型，所以需要这样一个法律。具体来讲它有这样四个重要的意义：
（一）《行政许可法》的立法意义
制定《行政许可法》它是规范、设定和实施行政许可行为的需要。《行政许可法》颁布之前我们各个单行的法律法规规章，包括其他规范性文件里面有大量的许可，但是非常混乱。
1. 行政许可的范围不清、事项过多
行政许可的范围不清，许可的事项过多，管理就 ……（未完，全文共14182字，当前仅显示3374字，请阅读下面提示信息。收藏《《行政许可法》的立法背景、基本原则和对政府管理的影响》）