论文：土地制度改革与村民自治：广东案例

论文：土地制度改革与村民自治：广东案例

摘要：本文从一起罢免村主任的事件出发，结合广东新出台的农地改革措施，得出了以下结论：集体建设用地同权同价进入市场的可能提高了该地区村民对于集体土地的价格预期，当这一预期超过村民联合的组织成本与现期实际收益之和时，村民能够更为有效地运用《村民委员会组织法》约束村委会的行为。作者进一步讨论了制度变革与民主建设的关系，认为中国基层民主可以强化农地产权的排他属性，而土地制度改革也能够提高村民自治的可实施性。

关键词：广东土地制度 村民自治 政府行为 可置信威胁

导论
自国家1998年颁行《村民委员会组织法》（以下简称《村组法》）以来，尽管乡村两级的干部工作难度更高了，但是并没有出现大规模的罢免村委会委员的行动[ 见诸报端的只有2004年湖北枝江宝月si村委会的罢免改选。]。这是可以理解的，就如同法治国家制定若干对政府首脑的罢免条款，也主要是为了限制这些首脑的行为，而不是想法设法把他赶下台去。
然而，2005年广东省番禺地区太石村发生了一起罢免村长的事件。当年7月底，该村村民将一份400人签名的《罢免动议》提交给番禺区政府，要求罢免村主任，理由是“非法倒卖集体土地”、“征地补偿款不能落实到位”和“村级财务不够透明”。先前村民要求村委会分配征地款，被村委会拒绝。《罢免动议》曾引起了地方政府与村民的对抗，但是重新选举仍然在9月进行。
我们的兴趣不在这起罢免事件的后果，而是它的前因。因为我们习惯于将村委会和村民之间的关系看作一个博弈过程。假设双方都是理性的经济人，村委会或者村主任会在村民大会的约束下实现自身利益的最大化。这种约束也就是村民对村委会的“容忍”程度，理性的村委会不可能使村民的情绪发展到“忍无可忍”的地步。以博弈论的语言来说，罢免的结果是处在非均衡路径的。但是，这个理论上观察不到的现象为什么会出现呢？

与这次事件相联系的，是以“政府令”形式于2005年6月颁布的《广东省集体建设用地使用权流转管理办法(草案)》（以下简称《管理办法》）。从2005年10月起，省内农民手中的农村集体土地，将以与国有土地同样的身份——同地、同价、同权，进入统一的土地交易市场，同时对农地出让
……（新文秘网https://www.wm114.cn省略1470字，正式会员可完整阅读）……　
—米尔格罗姆—温加斯特（Grief, Milgrom, Weingast, 1994）以及温加斯特（1997）的研究具有代表性。他们以议会或协会等组织作为实施契约的关键，这些组织对有违约倾向的一方产生一个可置信的威胁。如果我们在此考察个人财产安全的时候，这就是一种第三方实施机制。与之相关的研究主要包括格瑞夫对中世纪地中海地区贸易活动和政治的考察，虽然格瑞夫的这些研究并没有明确涉及政府和统治者，但是在契约实施的机制上却非常相像。这个领域的文献将帮助我们理解村民通过组织选举保护自己土地权利的过程。
关于国家或者政府行为的理论，相比较诺斯（North,D.C.）和巴泽尔（Barzel,Y.），我们更同意后者关于国家的财政收入最大化和安全最大化的基本假定，因为分析制度的有效性不是本项研究的意图，而且我们更希望从最直接的自利动机来描述国家的行为。在巴泽尔的理论（1999，2002）中，国家对于产权的重要性体现在对个人实施权利的保护上，个人权利得以实现是自己努力、他人觊觎和第三方（一般为国家）保护这三种力量的综合。巴泽尔证明，由于信息成本、侵权的交易成本以及信誉等问题的存在，使得统治者侵犯产权的行为会得不偿失。所以，统治者愿意诱导臣民形成一个集体行动的机制，以使自己建立可置信的承诺。在巴泽尔的模型里，集体行动机制乃至法治并非统治者和臣民权力斗争的结果，而是统治者寻求合作、利益最大化的产物。我们也将在这一思路上展开分析，以期对政府在土地制度改革中的作用进行解释。

回顾：村民自治的广东模式
有观点认为，经济发达的广东不是村民自治这种基层民主开展的土壤。而国外也有人认为，中国的村民自治是“民主政治的替代品，只具有政治象征意义。”当然，无可否认的是，广东的基层民主的确开展的比较晚，从1998年到如今，也不过7年左右的光景（2005年，广东省内有2万个村的村委会进行换届选举）。广东省民政部门对当时村民自治的开展作了以下记录：
“1998年8月，广东省为在全省统一实施村民自治制度，由省委副书记牵头设立了“广东省理顺农村基层管理_工作指导小组”，下设“广东省理顺农村基层管理_工作指导小组办公室”，简称“省理顺办”。各市、县（区）相应设立“市理顺办”、“县理顺办”和“区理顺办”，具体负责各地撤消农村管理区办事处，建立村民委员会，实施村民自治的工作。”
值得注意的是，尽管广东的村民自治开展得比较晚，但是省政府出台了一系列推进基层民主建设的政策和法规。2001年，广东省在村委会选举办法中取消了预选环节，增强海选的力度。尽管海选可能成本较高，但是是基层民众最为认可的形式。我国其他省份，譬如浙江也在试点地区进行海选的试验。村民自治的广东模式还有一个特点，就是在处理村委会和村支部的关系上，采用先村委会后支部的原则。具体的说就是：
“先在农村进行村委会选举，允许村在任党支部书记参加村主任竞选，选好村主任以后，再根据村主任是否在任党支部书记或共产党员来确定村党支部的选举。如果当选村主任的人是在任党支部书记或中共党员，就让他经过党内选举程序兼任村党支部书记；如果村委会主任不是中共党员，就由镇党委临时委派一位党的干部到该村担任村党支部书记，同时努力培养村委会主任入党。如果在任村党支部书记在村委会主任的竞选中失败，就自动离任村党支部书记职务。[公益时报，2005年4月13日，村民自治的广东模式：党支书必须经历民主考验。]”

关于村民自治，我们需要从以下几个方面来理解和考虑：
第一，政府出台并推进基层民主建设，是出于何种考虑。在政府的初始意愿里，其他主体（包括各级地方政府、村委会和村民）中，谁的利益被政府优先考虑。另外，是否有利益受损的主体；
第二，基层民主建设尽管有政府的大力推行，但是它在全国的发展水平并不是齐头并进的。那么，首先需要我们考虑的是经济发展水平与基层民主建设有没有关系。简单地说，就是到底富裕的地区更容易建成村民自治，还是贫穷的地方，或者一个地方的富裕或者贫穷对基层民主建设没有影响；
第三，村民自治的格局对土地产权到底有什么样的影响，或者说，它对基层政府、村委会以及村民的行为会产生什么样的激励作用。
我们把围绕这土地产权的利益相关人简单地划分为中央和省级两级政府、县乡两级政府，以及村委会和村民这三层主体。之所以有这样的区分，是因为中央政府是最高一级的权利机构，它可以以国家强力进行制度改革，改变产权安排（省级地方政府听命于中央政府，但是有自身利益的考虑，而且省级政府能够颁布政府令一类的地方法律法规，也是制度改革的重要力量）。就我们关心的土地制度和基层民主而言，省级政府可以颁行法律法规，所以我们不突出这两级政府的差别。县乡两级政府是政府系统的底层，直接与农户打交道。村委会和农户不是强制性制度变迁的主体，但是诱致性变迁的主要力量。

罢免行动
关于此次罢免的过程，说法各异，不过我们将其中没有争议的事实和线索罗列出来就足够了。
太石村人口约2000人，分成13个组，邻近广州，面积约2平方公里。2005年7月29日，村民提出罢免动议，有400人签名。7月31日和8月14日，有冯姓村民等发起两次普法宣传会，向村民讲解《中华人民共和国村民委员会组织法》和《广东省村务公开条例》（此事9月14日《人民日报》有报导，见“有感于村民依法‘罢’村官”）。第一次动议被驳回，后签名人数增加至800人，最终核定的签名人数超过太石村合法选民的1/5，达到了罢免所需要的法定人数。于是鱼窝头镇政府发布公告同意了太石村村民罢免村官动议。以下是2005年9月9日镇政府公告：
鱼窝头镇太石村全体选民：
根据你村部分村民近日提交的关于罢免你村村委会主任陈进生的联合签名(正本)，按照相关的法规，我镇于9月7至8日对有关签名进行了调查核实。经核查，确认曾在该署名动议书上签名的选民共有584人，超过你村全体选民总数的五分之一，符合提出罢免要求的法定人数。为此，我镇政府将会同区民政局依法指导你村按照罢免的有关程序做好下一阶段的具体工作。
以上公告，请各位选民互相知照。

番禺区鱼窝头镇人民政府
2005年9月9日
之所以村民能够启动罢免动议，而且进入到具体实施阶段。这件事已经足以引起我们的兴趣。当然，限于篇幅和主题，我们对后面发生的事件不做专门论述。集体行动是困难的，因为要克服其集体成员的搭便车行为。所以，用理性的眼光来看村民自治，一个不能令村民满意的村委会并不会马上下台。因为如依照《村组法》，村民可以罢免不合格的村主任，但是这需要村民联合起来，这个联合的成本就是一种显著的交易成本。
村民进行重新选举是有预期收益的。譬如，新任村主任（甚至包括原村主任也参加竞选）能够给村民带来什么好处，概率有多大，这在理论上是存在可能的。只不过，真正将重新选举付诸实施，意味着这种预期收益超过了联合的交易成本与现期收益之和。需要进一步说明的是，罢免动议的有效实施才是基层民主建设的保障，它可以克服村委会的机会主义行为。因为以村主任为代表的村委会如果只是在换届的时候才会因为不能履行职责，那么在其任期内将缺乏足够的约束和激励。另外，我们不能同意有些社会学者的观点，即认为太石村的罢免与1978年安徽凤阳小岗村的联产承包责任制具有同等的创新意义。罢免动议是符合《村组法》的，之所以罢免不是 ……（未完，全文共22958字，当前仅显示4130字，请阅读下面提示信息。收藏《论文：土地制度改革与村民自治：广东案例》）