论文：地方政府土地引资行为研究

目录/提纲：……
一、引言
二、文献综述
（一）基本模型
（二）拓展模型：资本完全流动
（一）实证模型设定与理论假说
（二）样本选择、样本区间和数据来源
（三）实证结果：不考虑投资内生性
（四）实证结果：考虑投资内生性
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论文：地方政府土地引资行为研究

内容提要：本文研究地方政府竞争下的土地出让行为并从此角度为地区引资能力差异找寻原因。在地方政府官员存在为增长而竞争的环境下，地方政府有大量低价出让土地的动机。我们通过构建理论模型和实证分析发现，地方政府官员提供土地的主要动机在于政治晋升激励，而不是财政分权下高价出让土地的财政创收激励。资本流动性增强会强化企业投资对地方政府土地出让行为的影响，而使得土地出让价格的影响变得不显著。
关键词：地方政府竞争；以地引资；经济增长

一、引言
《宪法》修正案和《土地管理法》等法律法规赋予地方政府成为本地区唯一的土地出让方，在1999-2005年间，中国一共出让了848423.8公顷土地，土地出让从2000年起无论在数量还是增速上均有显著增长，引起了政府、媒体、学者以及普通民众等的广泛关注。地方官员为什么这么热衷于出让土地呢？
媒体进行了大量深入报道，但规范的学术文献并不多，主要是强调“土地财政”假说。认为分税制改革使财政收入上移和财政支出增加促使地方政府寻求新的财政收入来源；另一方面从1994年至今，土地出让金不再上缴中央财政。从此，土地出让金收入成为地方政府预算外收入的主要来源。“土地财政”假说认为地方政府倾向于通过高地价获得高额土地出让金，减轻分税制对地方财政的压力。周飞舟（2006）和陶然等（2007）证实了这一点。媒体不时报道的动辄几十亿、上百亿的商业用地成交价就是土地财政假说的鲜活例证；但媒体不时报道的 “零地价”出让土地现象，显然是土地财政假说所无法解释的。
土地财政是理解中国地方政府20世纪90年代中期以来的土地出让行为的一种重要视角，但不是唯一的视角。地方官员不仅面临财政激励而且还面临政治激励。改革开放以来，中国在政治集权下采取了恰当的地方经济分权，地方官员的晋升与其辖区经济绩效显著相关，结果地方官员为增长而竞争（张军，2005），致力于招商引资等发展辖区经济，开展政治晋升锦标赛（周黎安，2007）。土地，特别是工业用地，无疑是地方政府官员竞相招商引资发展辖区经济的主要手段
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Weingast， 1997)，但也引发了市场分割、“诸侯经济”等一系列的问题（白重恩等，2004；银温泉、才婉如，2001；Young，2000；沈立人、戴田晨，1990；周黎安，2004）。政治激励理论强调了政府官员作为政治参与人的特征，认为不同的政治_安排会对政府官员产生不同的激励与约束，从而导致不同的经济发展结果。这一流派对于中国的研究，则认为中国的中央政府利用人事权激励地方官员去促进地方经济发展，晋升激励是官员激励的主要来源(Maskin et al., 2000；周黎安，2004；Li and Zhou，2005；周黎安等，2005；周黎安，2007；徐现祥，2005；张军，2005)。Li and Zhou(2005)、周黎安等（2005）的研究认为中央按照一种相对经济增长绩效的指标来提拔官员。张军（2005）把这种现象称之为我国地方官员“为增长而竞争”。徐现祥（2005）称之为经济增长市场论。这种基于中央政府评价的经济增长锦标赛竞争构成了理解中国经济发展的重要线索。
中国的快速经济增长以高投资为重要推动力，对资本的竞争成为地方政府和官员相互竞争的重点。在以投资拉动为主的发展模式下，地方政府存在“投资饥渴”，各地纷纷出台的招商引资优惠政策充分印证了地方政府的引资渴望，中国的地方政府存在激烈的引资竞争是一个不争的事实。许多文献对我国地方政府引资竞争的行为、手段和影响进行了研究。[ 国外学者对引资竞争的手段、后果等进行了大量研究。引资竞争所涉及的手段包括降低资本税率、改善本地的交通和通讯基础设施、降低生产排污标准、提高行政效率和完善产权保护制度等等。绝大部分的相关文献集中在税收竞争手段上，自从20世纪80年代中期以来，Zodrow and Mieszkowski (1986), Wilson (1986), Wildasin (1988), Wilson’s (1999)的一系列文献引发了税收竞争的理论研究，随之出现的是大量的实证文献，Brueckner(2003)对实证研究进行了综述，大多实证文献都发现了不同国家和地区之间存在策略性的税率（特别是公司所得税）竞争。关于通过改善基础设施来招商引资的研究，Rauch(1995)运用20世纪前20年美国许多城市所经历的政府韦伯主义化过程的背景，考察了美国地方政府为了招商引资和推动本地经济发展，大力改善生产性基础设施从而推动了经济大发展的事实。Cumberland(1979,1981)研究了作为引资竞争手段的环境标准政策，认为为了引资政府倾向于放松环境保护标准。Oates(1972)最早提出了政府为了引资会有可能对企业征收过低的税率同时减少对非生产性的公共品的支出的观点，Zodrow and Mieszkowski(1986)对此进行了正式的理论论证。Keen and Marchard（1996）证明了引资竞争会造成地方政府支出的扭曲，使政府支出中为企业提供配套基础设施建设的比例过大而对居民的公共品支出偏小，使得本地居民福利受损。此外，引资竞争一般还会促使政府提高办事效率、完善产权保护制度等等。由此可见，政府引资竞争的手段是多种多样的，其社会福利后果也有多个方面。]Tung and Cho(2001)通过实证发现，在中国大陆那些提供更低税率和高多税收优惠的地区成功地吸引了更多的FDI。除了通过降低税率吸引资本外，地方政府还通过大力改善本地基础设施来招商引资。张军等（2007）分析了为何我国拥有了良好的基础设施，地方政府之间在“招商引资”上的标尺竞争是解释我国基础设施投资决定的重要因素，地方竞争对于改善政府基础设施投资的激励是至关重要的。在中国，地方政府也通过控制财政支出结构来吸引资本，并且引起了社会各界的重视。傅勇和张晏（2007）验证了我国地方政府之间的引资竞争导致了地方政府财政支出结构的偏向和扭曲，造成了“重基本建设、轻人力资本投资和公共服务”的扭曲成本。此外，新近的实证文献证明了我国地方引资竞争中存在环境规制政策的作用，吴玉鸣（2006，2007）发现环境规制对我国各个地区引进外资具有一定影响,而且这种影响呈现为负效应,“污染天堂假说”在一定程度上存在，FDI对当地环境的负面影响需要逐渐引起各级地方政府在环境保护和政策制定过程中一定程度的关注。
已有文献对税收优惠、改善基础设施和放松环境规制标准等引资手段和现象进行了深入研究，却忽视了地方政府通过大量出让土地来吸引资本这一重要事实。实际上，土地在生产过程中扮演不可或缺角色，它已经成为政府引资竞争的重要利用资源。在我国特有的土地产权制度下，土地归国家所有且不可流转，地方政府作为中央政府的代理人成为各地区土地的唯一供给方，土地作为重要的生产要素在地方政府的引资竞争中处于重要地位。在各地区政府出台的招商引资优惠政策中，很多优惠与土地有关。特别是在上个世纪90年代中期之后，低价出让工业用地成为地区引资竞争的主要手段之一。
我们虽然看到地方政府通过向制造业投资者提供廉价土地和补贴性基础设施来竞争投资尽管土地和经济增长、招商引资和财政收入等具有紧密联系，但目前国内关于地方政府竞争下的土地供给行为研究很少，大多停留在对土地问题的一般性论述，鲜有通过模型和实证对这一问题进行规范考察的文献。郭其友、陈婧（2007）认为我国土地制度特性决定了土地供给对经济发展有重要的影响，土地供给对经济周期的形成有不可忽视的作用。他们对我国1987年以来土地供给与经济成长波动的实证分析表明，我国土地供给与经济周期的相关性不断增强。黄晓宇等（2006）分析了需求拉动的经济增长对土地市场的影响以及土地供应量加大对经济增长的影响，发现我国GDP同土地供应量及地价呈正相关关系，GDP对土地供应量变动的敏感程度大于对地价变动的敏感程度，我国的土地供应价格弹性为0.45，是缺乏弹性的。这些理论和实证文献一定程度上揭示了土地在经济发展过程中的重要性，然而这些文献主要出发点并未基于地方政府的相互竞争，也没有将地方政府和地方官员置于逻辑分析的中心，从而难以深入地理解我国近些年来土地与经济社会发展之间的复杂关系。
从地方政府和官员竞争的角度出发，可以较好地理解地方土地出让行为，与现有经济学文献一脉相承。已有的国内文献往往从财政激励角度出发对地方政府土地出让行为进行讨论。这些文献的基本观点是，在我国1994年实行分税制的财政_改革以来，地方财政承担大量的支出事务而财政收入权力收缩（只能获得更低税收分成），为了保证财政收支平衡，地方政府产生了寻求新的财政创收动力机制的动机，土地逐渐成为地方政府的一致经营对象。在许多地区，土地出让金（特别是商业用地和住宅用地的出让金）成为地方政府预算外收入的单一主要来源。地方政府出让土地获得预算外财政收入主要是通过诸如“招拍挂”等竞争性较高的方式高价出让商住用地实现的。很多地方政府政府成立土地储备中心，垄断城市土地一级市场，通过限制商住用地的供应并以“招拍挂”的竞争性方式出让土地来最大化出让金收入。周飞舟（2006）认为，近十年来，我们看到的城市建成区扩张、地方基础设施建设扩大、土地开发出让和转让高潮的出现，均是地方政府在分税制约束下主动寻求的一些行为模式，土地出让金已成为地方政府“第二财政”。在省级以下地方政府的 ……（未完，全文共21625字，当前仅显示3889字，请阅读下面提示信息。收藏《论文：地方政府土地引资行为研究》）