论文：制度视野下的94分税制改革

目录/提纲：……
一、作为制度的税制
3、对行为进行归类处理制度还可以对人的行为进行归类、简化处理
二、从制度的角度看1994年税收制度改革
三、94税制改革对我们的启示
1、税制改革要为市场起决定作用这个目标服务
2、注重制度的系统性
3、注重博弈
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论文：制度视野下的94分税制改革

2014年是改革元年，也是十八届三中全会提出财税_改革落实的肇始之年，这个时候，回顾1994年的税收制度改革，全面总结94税改的经验教训，有利于更好地推进税制改革，为中国的国家治理体系和治理能力现代化提供有力的财政支持。
学术界对94税改的功过得失有比较大的分歧，杨斌在《论中国政府特性和非对称型分税制加分益制财政_》 一文中对此做了比较全面的统计和分析，纵观这些分析，大部分是从财政及经济等理论的角度进行分析和解读，从制度理论的视角下对94税改进行解读的情况不多，本文尝试以制度的视角来分析，解构1994年以来税收制度的运行、发展、演变，以期能更好的理解1994年税收制度改革的重要意义，总结成功与失败的经验，为新税制的设计提供一个有益的参考。
一、作为制度的税制
制度是社会科学概念。用社会科学的角度来理解，制度泛指以规则或运作模式，规范个体行动的一种社会结构。经济学界对制度的定义在各个时期并不统一，其中诺斯将制度分为三种类型即正式规则、非正式规则和这些规则的执行机制。正式规则又称正式制度，是指政府、国家或统治者等按照一定的目的和程序有意识创造的一系列的政治、经济规则及契约等法律法规，以及由这些规则构成的社会的等级结构，包括从宪法到成文法与普通法，再到明细的规则和个别契约等，它们共同构成人们
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导纳税人的行为，比如对福利企业的税收优惠，对某项产业的税收优惠，就是利用人们对利益的合理追求，来改变纳税人的经济行为，达到调控经济的作用。
3、对行为进行归类处理
制度还可以对人的行为进行归类、简化处理。制度通过一定的程序对纷繁复杂的事务进行标准化作业，减少人为干扰，减少交易和沟通的成本。税制中的各种税收管理制度，使税务机关工作人员可以对形形色色的涉税行为进行标准化作业，如流水线一样处理。比如增值税对小规模纳税人和一般纳税人就有不同的处理标准和程序，税务机关的风险等级，分级分类管理制度也是如此。这些制度降低了纳税人和税收机关的成本，产生了规模效应。
除了上述作用之外，制度还有多种作用，比如制度还可以赋予事务以意义，诠释价值和信念，马齐与奥尔森合著的《重新发现制度》 对此有很好的论述；制度还可以对个人进行角色定义，如税法对纳税人的定义，征管法对税务人员角色的定义，这种定义通过赋予个人和组织一定的权利和义务来实现。
以制度的视角来看待税收制度及改革有重要意义：
一是拓宽税制改革的理论积累。税制改革方案的科学设计需要专业知识，任何时候，税制改革方案的选择都离不开税收理论的指导，当我们用制度的视角来看待税制改革时，那么不仅仅是税收理论、财政理论和经济理论需要介入税收制度的设计，制度本身的理论需求也应该得到满足，纳入税制设计的理论指导，脱离制度理论的税制设计最起码是不完整的。
二是树立“大税制”的理念。目前大多数的理论工作者讨论税制设计时都着眼宏观税负、税制结构、完善税种等狭义的税收制度。当然在这样的定义下设置税收制度是必须的，但这样的税制设计走的是经济----税收----经济的思路，缺乏“顶层设计”的理念，看不到税制受政治制度和经济制度制约，受到社会管理制度、道德文化的影响，缺乏系统的概念，已不适应现代设计的的需求。更为重要的是，单纯依靠上述理论设计出来的税制容易走向设计目的的反面。个人所得税制度的设计失误就是一个典型，以致人们认定这个制度是“劫贫济富” ，与原来税制设计的目的完全相反。只有树立“大税制”的理念，充分考虑生产力发展水平、生产关系性质、经济管理_、税收征管水平以及税收应发挥的作用，在广义的“大税制”体系下，才能设计出良好的税收制度。
二、从制度的角度看1994年税收制度改革
1994年的税制改革是中国历史上一次非常重要的税制改革，与历史上其他的税制改革不同，这次改革在政府财政制度的完善之外，有很多值得研究和探讨的地方，如果从制度的角度来看，也是一次制度变迁与设计的完整案例。
1、作为制度变迁的94税制改革
任何有效的制度的产生都以存在有效的制度需求和供给为特征，在制度理论中，制度的选择和变迁可以用“需求----供给”的理论来分析。在实践中，如何判断有制度需求，其现实表现为某一问题的重复出现，而现行的制度却不能解决，制度的需求就出现了。94税制改革就是因为中央财政的紧缺一再出现而产生，据有关文献“从80年代末到90年代初，共发生过两次中央财政向地方财政“借钱”的事，每次总数大约都是二三十亿元。每次开财政会议，“罗圈架”打得不可开交，税务局长跟财政部“打”，地方财政厅厅长也跟财政部长“打”。税务局说:我们收不了这么多。财政部坚持不让步。当时，几乎所有省份对中央下达的税收指标提出异议，特别是富裕地区。一年一度的全国财政会一开就是半个多月到20天，会上不是认真总结财税工作，变成人们为“领任务”，“分指标”而争执不下的会议。” 如此现实意味着“财政包干”制度运行有问题，产生了经济上的混乱和行为上的失序，从制度角度上就是制度失衡。
制度失衡意味着需求的出现，相应的制度供给就应运而生。作为中央集权制的国家，应该说有许多办法和政策提高中央的财力，历史上，中央财政也曾出现问题，都是通过向下施压来实现，应该说，当时的领导人也可以叫地方政府“做贡献”来解决这个问题，并形成一定的规章制度。但当时的中央领导没有就事论事，单纯着眼于中央财力的提高，而是放眼长远，选择了一个契合市场经济运行规则的制度，以税制的改革来推动整个经济活动甚至整个社会的前进，发挥了制度的最大作用，这是94税制改革给制度建设的第一个经验。即制度设计不应只是就事论事，特别是关系国计民生的基础性制度设计，更要统筹考虑项目各层次和各要素，追根溯源，统揽全局，在最高层次上寻求问题的解决之道，实行真正的“顶层设计”。94税制改革不仅解决了中央财政收入的问题，而且对“财政包干”_下形成的块块经济，诸侯经济，市场分割，这些阻碍全国范围内市场发展的行为，并对军队经商、政府经商在全国泛滥成灾的现象形成了“一揽子”解决方案。
94税制改革的第二个经验是注重博弈性。制度理论十分强调博弈，认为所有的行为人都会在制度的框架内追求自己的利益，这种追求是合理且必要的，无关道德的对错，是一种理性的选择，当制度的目标与结 ……（未完，全文共7480字，当前仅显示2627字，请阅读下面提示信息。收藏《论文：制度视野下的94分税制改革》）