关于某市农村养老服务综合改革的调研报告

目录/提纲：……
一、农村养老服务现状与“十四五”时期改革成效
（一）政策框架与设施网络初步构建
一是政策体系逐步完善
二是设施供给持续增加
三是基本保障功能强化
（二）服务模式与运营机制多元探索
一是公办机构改革推进
二是社会化服务开始介入
三是互助养老形式创新
四是医养结合有所破题
（三）要素支撑与基层实践不断夯实
一是资金投入多渠道筹措
二是人员队伍有所加强
三是试点示范效应显现
二、当前农村养老服务面临的突出问题与深层挑战
（一）服务供给总量不足与结构失衡并存
一是设施覆盖存在盲区
二是服务内容单一短缺
三是供需对接不够精准
（二）持续运营能力薄弱与资源整合困难突出
一是长效投入机制不健全
二是专业人才极度匮乏
三是资源分散难以协同
（三）家庭功能弱化与社会支持网络脆弱
一是家庭照护能力下降
二是社会力量参与不足
三是数字鸿沟与观念滞后并存
（四）政策落实与监管服务存在短板
一是部分政策可操作性不强
二是跨部门协调难度大
三是服务质量监管乏力
三、深化农村养老服务综合改革的思路与对策建议
（一）优化顶层设计，健全政策支持体系
一是强化规划引领
二是完善法规标准
三是加大投入力度
（二）聚焦需求侧管理，构建多层次服务网络
一是拓展县级机构辐射功能
二是推动乡镇机构转型提质
三是夯实村级服务基础
四是强化家庭支撑作用……
关于某市农村养老服务综合改革的调研报告

为全面了解我市农村养老服务发展现状，深入分析存在问题，科学谋划“十五五”时期农村养老服务体系建设的路径与举措，市委政研室、市民政局、市农业农村局联合组成专题调研组，于2026年3月至5月，采取实地走访、座谈交流、问卷调查、数据分析等方式，对全市*个县的养老服务情况进行了系统调研。本报告旨在梳理现状、剖析问题、提出建议，为深化农村养老服务综合改革提供参考。
一、农村养老服务现状与“十四五”时期改革成效
近年来，我市农村老龄化进程明显加快。截至2025年底，全市户籍老年人口**万，老龄化率达**%，其中农村老年人口约**万，占老年总人口的**%。农村老年人空巢化、高龄化、失能化趋势交织，养老服务需求快速增长。面对这一形势，我市持续推进农村养老服务体系建设，尤其在“十四五”期间进行了一系列改革探索，取得阶段性成效。
（一）政策框架与设施网络初步构建。一是政策体系逐步完善。市级层面先后出台《关于推进养老服务发展的实施意见》《农村养老服务能力提升三年行动方案》等文件，在土地保障、财政补贴、税费减免、人才激励等方面提出支持措施。各县（市、区）结合本地实际制定了实施细则。二是设施供给持续增加。以县（市）社会福利院、乡镇敬老院、村级互助养老设施为架构的农村养老服务网络基本形成。全市现有县级区域性养老服务中心*个，乡镇敬老院**所，农村
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足与结构失衡并存。一是设施覆盖存在盲区。全市仍有约**%的行政村未建成养老服务设施，偏远山区、人口稀疏村落设施空白问题尤为突出。已建成的农村幸福院中，约三分之一因缺乏持续运营能力而处于闲置或低效运转状态。二是服务内容单一短缺。现有服务主要集中在生活照料、文化娱乐等基础层面，康复护理、精神慰藉、紧急救援、认知症照护等专业化服务供给严重不足。大部分乡镇敬老院仅能提供吃住等基本服务，医疗护理能力薄弱。三是供需对接不够精准。供给端对农村老年人，特别是失能、半失能、高龄、空巢老人的真实需求掌握不清，服务项目“一刀切”、针对性不强。问卷调查显示，超过**%的农村老年人最迫切需要的是便捷的医疗服务和应急帮助，但对这类服务的知晓率和获取率均低于**%。
（二）持续运营能力薄弱与资源整合困难突出。一是长效投入机制不健全。农村养老服务设施建设和运营高度依赖财政资金和福彩公益金，社会资本投入积极性不高。村级幸福院运营经费普遍紧张，多数依靠少量财政补贴、集体经济微薄支持和老人自付少量费用，难以维持水电暖、人员管理等日常开销。例如，I村幸福院每月运营成本约**元，但可筹集的稳定资金不足**元。二是专业人才极度匮乏。农村养老机构普遍面临“招人难、留人更难”困境。工作强度大、待遇偏低、社会认同度不高，导致专业护理人员流失严重。乡镇敬老院护理员与入住老人比例远低于1比5的国家建议标准，且从业人员年龄偏大、文化程度偏低、专业技能不足。三是资源分散难以协同。民政、卫健、医保、残联、农业农村等部门均有涉老职能和资源，但缺乏有效整合机制。“医”和“养”资源衔接不够紧密，长期护理保险制度尚未全面覆盖农村，医养结合多停留在协议层面，实质性服务供给不足。农村闲置资产盘活用于养老面临产权、规划、消防等多重限制。
（三）家庭功能弱化与社会支持网络脆弱。一是家庭照护能力下降。农村青壮年劳动力大量外流，留守老年人家庭空巢率超过**%。传统家庭养老功能因子女缺位而明显削弱，许多失能半失能老人依靠配偶照护，配偶自身年老体弱，照护压力巨大。家庭养老支持政策缺位，对赡养人、扶养人的政策激励和喘息服务不足。二是社会力量参与不足。农村养老服务市场发育滞后，社会化、专业化、品牌化的养老服务供给主体稀少。志愿养老服务不稳定、不专业，难以形成常态化支持力量。农村养老服务行业协会等中介组织发育不充分。三是数字鸿沟与观念滞后并存。大部分农村老年人不会使用智能手机，难以享受“互联网+养老”等便捷服务。同时，“养儿防老”观念根深蒂固，部分老年人对入住养老机构存在排斥心理，购买社会化养老服务的意识不强。
（四）政策落实与监管服务存在短板。一是部分政策可操作性不强。一些政策原则性要求多，具体实施细则、配套措施和量化标准不明确，基层执行时难以把握。例如，对社会力量参与农村养老服务的具体用地、融资、税费优惠等政策，申请流程复杂，落地效果打折扣。二是跨部门协调难度大。养老服务涉及部门多，统筹协调机制不健全，存在“政策打架”或“政策孤岛”现象。养老设施消防审验、医疗机构设立养老床位审批、养老服务企业跨区经营备案等环节，仍存在堵点。三是服务质量监管乏力。农村养老服务设施分布散、规模小，行业监管力量难以有效覆盖。服务质量标准体系不完善，监管手段有限，对服务过程、服务效果、老年人满意度缺乏科学评估和有效约束。养老服务领域信用体系建设滞后。
三、深化农村养老服务综合改革的思路与对策建议
“十五五”时期是积极应对人口老龄化的重要窗口期，也是破解农村养老难题的关键阶段。必须坚持系统观念，强化改革思维，聚焦难点堵点，推动农村养老服务从“有”到“优”、从“基础”到“提质”的深刻转变。
（一）优化顶层设计，健全政策支持体系。一是强化规划引领。将农村养老服务设施建设纳入乡村振兴战略和“十五五”相关专项规划，与乡村建设行动、乡村国土空间规划紧密结合。编制县域养老服务设施布局专项规划，明确设施布点、建设标准、完成时限。二是完善法规标准。推动制定《市农村养老服务促进条例》，明确政府、家庭、社会、市场各方责任。健全农村养老服务机构建设、管理、服务标准体系，制定符合农村实际的服务规范和质量评价标准。三是加大投入力度。建立与老龄化进程和经济社会发展水平相适应的农村养老服务财政投入稳定增长机制。优化市、县财政事权和支出责任划分，加大对薄弱县区的转移支付。提高福彩公益金用于农村养老的比例。创新融资方式，探索设立农村养老产业投资基金，鼓励金融机构开发“养老贷”等金融产品。
（二）聚焦需求侧管理，构建多层次服务网络。一是拓展县级机构辐射功能。推动县级养老服务中心升级改造，强化其失能老年人照护、专业培训、技术指导、行业监管等综合功能。支持其实行区域化统筹，将服务延伸至乡镇、村。二是推动乡镇机构转型提质。全面完成乡镇敬老院改造提升，确保其达到二级以上养老机构标准。大力推广“公建民营”模式，通过引入专业机构，提升管理服务水 ……（未完，全文共4996字，当前仅显示2632字，请阅读下面提示信息。收藏《关于某市农村养老服务综合改革的调研报告》）