论文：新农村建设背景下乡镇政府服务性职能的实现

论文：新农村建设背景下乡镇政府服务性职能的实现

董建涛 何平
【摘要】当前制约新农村建设的多种因素中，后税费时代的公共资金困境，“乡财县管”中乡镇政府博
弈中的弱势地位及“一事一议”的制度实施中的困境，这引起了农村公共产品供给地困境。通过农村公共产品的有效排序与核心公共产品的提供，促进乡镇服务性职能的实现，将有效的解决当前的困境。

【关键词】新农村；乡镇；服务职能；公共产品

【中文图书分类号】D035 【文献标识号】A

1 相关概念与背景
政府自出现以来，随着社会经济的发展其职能也逐渐发生着演变。“政治社会中不同历史时期的政府职能在结构上会出现两种变化：一是从纵向角度看，从传统社会到现代社会和后现代社会，政府职能结构从阶级统治职能逐渐向社会管理和社会服务职能方向发生重心位移的现象，二是从横向的角度看……”[1]。服务型政府理论认为，政府应该具备较强的公共服务职能，以公民和社会为本位，通过提供公共产品关注社会发展和维护公共利益。
从行政区划看，乡镇是一种最基层或最低层次的行政区域。乡是国家设立在农业区域的地方基层行政区域，镇是国家设置在具有一定工商业基础、文化教育条件较好、人口比较集中的非农业区域的地方基层行政区域。从行政管理层次上看，乡镇政府是我国最低的一级地方政府，是我国最小的地
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应该发挥什么样的作用，将作为一个什么样的角色参与到新农村的建设过程中，依然是一个令人迷惑和争鸣的区域。乡镇基层政府在新农村建设的过程中要发挥出更大作用，其应该从自身服务性职能的实现出发，有侧重的推进农村公共产品的提供，在此过程中逐步实现自身职能的转变和执政能力的提高。

2 当前乡镇政府在农村公共产品提供上的困境

2.1 后税费时代的公共资金困境
在中央政府的推动下，2006 年我国实施了全面取消农业税（农业税、牧业税和农业特产税）政策。农业税的取消，标志着我国农村税费改革进入了新的发展阶段。“农村税费改革在减轻农民负担的同时，也将为村民委员会减轻沉重的行政压力。地方政府不能再以政府指令的方式要求村民委员会必须完成收取税费的任务，村民委员会可以从沉重的行政事务中解脱出来，将主要精力和时间用于本村的公共事务，使其更好地发挥维护保障农民合法权益的职能。”[5]但是农村税费改革将农村发展中深层次矛盾逼到了层面上来。一方面，农村税费改革在减轻农民负担的同时也给基层财政收入带来减收因素，另一方面，农村税费改革后县乡财政承担的事权并没有减少，特别是 2003 年“两取消”后，县乡财政收入来源更为狭小，收支矛盾陡然加剧，农村税费改革提前引爆了乡村债务危机。尤其是乡镇政府作为农村公共产品成本分摊者的身份并没有变。据国务院发展研究中心调查，2002 年在全国义务教育投入中，乡镇财政负担了 78%左右，县财政负担约 9%，省级财政负担约 11%，而中央财政仅负担 2%左右[6]。乡镇政府掌握的公共资金严重不足，使得农村公共产品供给陷入泥潭。

2.2 “乡财县管”中乡镇政府的博弈困境
“乡财县管”直接源于现阶段基层财政困境与债务危机的社会背景，从 2003 年根据国务院的通知各地开始试点，当前正在各地迅速推广。由于乡镇政府处在自上到下的压力型_的最末端，其自身首先就是要对上级政府负责。随着对“乡财县管”制度的实行，其本意是为了进一步规范乡镇财政，减轻农民的负担。县域经济是极化型区域经济。”[7]县域经济在发展的过程中，相同的经济活动更趋向于集中在县乡等政府的驻地。“乡财县管”的实行将大大的提高县级政府的资源汲取能力。在目前限于经济的发展过程中，绝大多数进行的仍是极化的资源集聚过程，其“涓滴效应”的体现非常缓慢。如此情形下，县级政府极可能利用这部分资金投入到了以县城为中心周边地区的经济开发和建设中。因而在实际的执行过程中，“乡财县管”极容易造成，县级政府在汲取了乡镇的资源之后，并没有及时充足的反馈给乡级财政。如此乡级政府与县级政府有多出现了一种博弈，同时也增大了设租和寻租的可能性。

2.3 “一事一议”的制度实施的困境
为配合农村税费改革，我国对农村公共产品的供给机制进行了调整，采用“一事一议”的专项资金制度。按照“一事一议”的规定，凡属于村级公共产品项目的实施必须征得 70%以上村民的同意，而且每位村民的每年集资总额最多不超过 15 元。“一事一议”政策的本意是为了在杜绝农村集资摊派，同时又不至于使符合农民需要的某些村级公共事业缺乏资金来源。但是具体的实施过程中，其存在着明显的制度缺陷。这主要表现在实施过程中较高的交易成本。现在农户在收入水平、收入结构和经济活动等方面存在较大的差异，这种差异使得不同的农户对公共产品的需求和承担成本的能力也存在差异。这造成的现实情况便是农民对公共产品的需求会产生各种不同的需求。同时，随着农村中外出打工人员的增多，农村人口流动的加快现实已经形成。这样整合农民的意见为统一的行动将面临着极大的困难。因而现实中有些乡镇便按照“一事一议”最高标准每人平均 15 元落实到每个农户，由乡镇统一收取、开支，这不仅严重违反了农村税费改革政策，使村级议事程序流于形式，也使乡镇政府不断面临着合法化危机的问题。可以这说这是如何将个人理性整合为集体理性地过程。在“一事一议”制度的实行过程中个别村干部独断专行，不按议事规则办事，只由少数人甚至个人说了算，随意收取和支付费用。有的村干部由于在群众中威信不高，导致村内的“一事一议”形成“事难议、议难决、决难行”的现象。
3 改变当前农村公共产品困境的具体建议
3.1 处理好农村公共产品偏好的排序问题
从萨缪尔森对公共物品具有非竞争性和非排他性的定义来看，农村公共产品应该是满足农村公共需求，同时具有非竞争性和非排他性的社会产品。根据农村公共产品在消费和受益过程中的性质不同，可区分为纯公共产品和准公共产品。按照消费的区域不同又可认为全国性公共产品和区域性公共产品。在新农村建设的背景下，在现有乡镇可支配资源的条件下，乡镇基层政府首先应该了解本地区的公共物品需求信息，按照 ……（未完，全文共4983字，当前仅显示2517字，请阅读下面提示信息。收藏《论文：新农村建设背景下乡镇政府服务性职能的实现》）