论文:析政府土地优先购买权的行使
《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》(国务院第55号令)规定,土地使用权转让价格明显低于市场价格的,市、县人民政府有优先购买权。从此,政府优先购买权制度得以确立。但如何行使该优先购买权,理论界、实务界对之研究较少,实践中当事人很容易以“阴阳合同”来规避政府监管。本文拟对该优先购买权的立法目的、性质、行使条件、行使程序和法律效果等予以探讨。
以期厘清模糊认识,加强对“阴阳合同”等逃避监管行为的制约,强化对国有土地市场的监管,实现“垄断一级市场、规范二级市场”之调控目的。
一、立法目的
通过出让方式获得土地使用权的土地使用者,在使用年限内可以转让其土地使用权用于其他经济活动,其合法权益受国家法律保护。因此,土地使用者向第三人转让土地使用权,是其行使处分权的象征。从私法自治和意思_的角度来看,只要是交易双方真实意思的表示,即使其以低于市场的价格转让土地使用权,少赚利益或赔本做交易都是权利人对自己权利的处分,国家本不应加以干预。但当权利人行使自己的权利侵害了社会公共利益时,国家的干预就具有了合理性和正当性。因此,《民法通则》第五十八条和《合同法》
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,而“对价”不仅包括直接经济损失,还包括间接经济损失。从财产的价值量上来看,显然在价值上“对价”要大于“补偿”,政府优先购买权也不同于征用。
(3)如果该“优先购买权”与“征用”不同,既然是“购买”,就是市场行为,就应该与对方达成“合意”。由于出卖人并没有与政府达成交易的合意,这种违背对方意愿与之交易的行为,又无异于强迫交易行为,显然与“人民政府”的身份不符。
因此.政府的优先购买权.是指在二级土地市场的土地使用权交易关系中,市、县人民政府按照法律规定所享有的,在转让人向第三人低于市场价格转让土地使用权时,得以同等价格条件优先于他人而购买的权利。该权不应属于行_的范畴,此时的政府不是以国家机关的身份在行使权力,而是以平等的民事主体身份行使一种民事权利—优先购买权,即该“权”是一种权利。
(二)该优先购买权是物权?还是债权?
民法理论认为,物权是权利人直接支配物的权利,其权利人是特定的,而义务人是不特定的;债权是对债务人有请求其为特定行为的权利,为实现债权必须依赖于债务人的行为(作为或不作为),其义务人是特定的。
由于《物权法》明确将不动产转让区分为合同行为(债权行为)和变更登记行为(物权变动行为)。
同时,明确规定“公权致物权变动、继承或遗赠取得物权和因事实行为致物权变动”三种情形为无因行为,直接发生物权变动的效力。除此之外,物权的变动行为必须有赖于先前的原因行为(合同行为)。
政府的购买行为被排除在上述三种情形之外,即政府购买行为并不当然地发生物权变动的效力,也应区分为合同行为和物权变动行为。既然存在着合同行为,根据合同的相对性,优先购买权的行使,必须有赖于转让人的协同,其义务人是特定的,该优先购买权当属债权无疑。
(三)该优先购买权是法定债权?还是意定债权
在民法上,债的分类有法定之债和意定之债。
法定之债是指由法律直接规定的债,不需要义务人的承诺即可成立,如侵权之债、无因管理之债、不当得利之债和缔约过失之债。意定之债是指由双方当事人协商,经过要约和承诺,达成一致的意思表示而形成的债,如合同之债。
由于《物权法》明确将不动产转让区分为合同行为(债权行为)和变更登记行为(物权变动行为)。
如果没有之前的合同行为,就没有之后的物权变动行为。政府优先购买权的行使也必须经历合同行为和物权变动行为两个阶段,既然存在着合同行为,该债权当属意定债权,即双方要经历要约和承诺两个阶段始成立合同关系。
(四)该优先购买权是形成权?还是请求权?
既然该优先购买权属于债权,我们需要进一步分析其性质,是属于依单方意志即可行使的形成权?还是属于得请求转让人承诺或请求公权力强制其承诺与政府达成交易的请求权?在司法实务界,将对房屋的优先购买权归入强制缔约义务的请求权范畴。而多数学者认为,房屋优先购买权是一种附条件的形成权,即在转让人将房屋转让给第三人时,在同等条件下,依优先购买权人一方的购买意思表示即可使转让人与之成立房屋买卖关系。在房屋优先购买权的行使上,如果优先权人不请求公权力的介入,很难阻止转让人与第三人之间的交易。
所以,学界的观点显然不如司法界的观点更可行。
由于土地与房屋在所有权层面上,有着较大的区别:土地的所有权只能归国家所有,任何组织和个人都不能成为土地所有者。所以,司法实务界关于房屋优先购买权的请求权观点不适用于政府对土地的优先购买权。转让方的要约行为已经被次受让人的承诺而固定,政府一旦对转让合同中的要约条件作出承诺,即政府与转让人之间成立了新的土地转让合同。但由于政府掌控着不动产登记的权力,转让人如果不与政府成立转让合同行为,则其与第三人的转让行为难以办理物权变更登记手续,
第三人难以取得物权,其合同之目的也就根本无法实现。只要政府不予受理该转让人与第三人之间的物权变更登记申请,即可有效阻止该低于市场价格的交易行为。所以,在行使政府优先购买权的合同缔约阶段,虽然需要公权力的介入,但一般不需要法院的介入,仅在行政机关内部就可实现强制缔约的目的。所以,学界对房屋优先购买权的形成权的观点在政府对土地的优先购买权上具有适用性,即在缔约时,该优先权属于形成权。
三、关于对行使该权前提条件的理解
1.关于对“转让”的理解
1)是否包含 ……(未完,全文共6509字,当前仅显示2286字,请阅读下面提示信息。
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