获奖论文：社会管理创新背景下村民自治的深化空间与路径

目录/提纲：……
一、自治主体扩展：从封闭化、个体性参与到开放化、组织性参与
1、从封闭到开放：村民自治发展的时代要求
2、从个体参与到组织化参与：村民自治发展的关键
二、自治内容深化：从民主选举“一枝独秀”到四大民主“众花齐放”
三、自治价值回归：从组织重建到权利保障
……
2013广东民政论坛二等奖论文

社会管理创新背景下村民自治的深化空间与路径
——基于主体、内容与价值的视角

广东省民政厅基层_和社区建设处
2013年6月

[内容摘要]在社会管理创新背景下，我国村民自治面临一定挑战，但也有较大的深化空间。当前，村民自治的主体有待进一步扩展，扩大非户籍人员和农村社会组织的参与，实现从封闭化、个体性参与到开放化、组织性参与；村民自治的内容有待进一步深化，在进一步加强民主选举的同时，更应进一步加强民主决策、民主管理和民主监督，实现从民主选举“一枝独秀”到四大民主“众花齐放”；村民自治的价值有待回归，进一步完善村民自治权利保障体系，实现从组织重建到权利保障的价值转变。
[关键词]村民自治 社会管理创新 深化 空间与路径

经过30多年的发展，我国村民自治成绩斐然，引起海内外的广泛关注，成为中国特色基层民主政治制度的重要内容。1998年江泽民同志在视察安徽时指出：“包产到户、乡镇企业和村民自治，都是党领导下我国亿万农民的伟大创造”。[1]正因为如此，人们将村民自治称为一场“静悄悄的革命”，“它像春风化雨影响着中国乡村的每一个角落，从根本上改变着农民的生活、行为、关系、思想和观念，可以说，对村民自治活动给以较高的评价并不为过
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格，才能在该村庄范围内参与政治活动。从这个意义上讲，村民自治具有封闭性，不是本村的村民就不能参与该村的村民自治。
改革开放以来，农民流动的规模持续扩大，从就地转移式的社区内部流动逐渐发展为大规模的跨地区流动，逐步形成了多元化的农民流动格局，目前全国大概有一个多亿的农民工外出打工，有的甚至长期在打工地居住，而户口没有迁移，严格以户籍作为行使民主权利的标准将外来人口排斥在村民自治之外最终不利于村庄经济的长远发展和社区和谐。一方面，势必会限制一部分希望为村民服务，同时又能得到村民认可的人才进入农村。农村的落后与人才的匮乏有着很大的关联，农村的发展需要有大量的管理人才和技术人才，特别是落后地区的农村，农民迫切希望选出好的村干部，带领他们致富。但是村民自治的封闭性将许多想到农村创业的大中专毕业生和城市职工等外来人才排除在外，农民只能在本村很有限的范围内选择自己的“当家人”，这显然不利于农村经济的发展和面貌的改变。另一方面，会强化外来人口的“过客”心态，不利于外来人口融入村庄社区，从而带来村庄社会秩序混乱等一系列问题，不利于社区和谐。没有外来人口的参与，村干部的权威性、村民自治规则的合法性很难得到外来人口的认同。外来人口的利益和意见表达缺乏制度化的渠道，在利益受到侵害时也得不到村级组织的保护。这就会使外来人口认为自己不过是“过路人”，不能融入当地社会，终归是要离开这里的，因此很容易成为社区秩序的破坏性力量。如震惊全国的2011年6月11日广东省广州市增城新塘镇大墩村聚众zhi事事件。新塘镇是个闻名世界的牛仔服装专业镇，有40多万外来人口，加上本地人口有70多万。而大墩村户籍人口7160人，外来人口却有51170人，外来人口是本村人口的7倍。这种现象，在珠三角具有较大的普遍性。
为了适应我国农民大规模流动迁移的现实，2010年10月28日新修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》第十三条明确规定：“村民委员会选举前，应当对下列人员进行登记，列入参加选举的村民名单：（一）户籍在本村并且在本村居住的村民；（二）户籍在本村，不在本村居住，本人表示参加选举的村民；（三）户籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申请参加选举，并且经村民会议或者村民代表会议同意参加选举的公民。”为“户在人不在”的村民_行使选举权提供了较为充分的法律保障，同时为“人在户不在”的村民参加所居住村的村委会选举提供了可能的空间。同时该条规定：“已在户籍所在村或者居住村登记参加选举的村民，不得再参加其他地方村民委员会的选举”，以防止选举权的重复使用。为了吸引人才到农村创业，吉林、河南、重庆３省（市）地方性法规还规定：具有大专学历和中等专业技术职称的竞选村民委员会成员的可登记。安徽省地方性法规规定：农村需要的各类人才，自愿到农村工作、生活，竞选村民委员会成员的，可登记。广东省也在2010年12月1日新修订的《广东省村民委员会选举办法》第十四条对异地务工人员参与村民自治进行了法规固化。2011年中山市选举办发布的《村（居）民委员会换届选举工作实施方案》规定，只要在选区居住或工作满2年，然后回到户籍所在地开具一份不在当地参与选举的证明，递交到所在选区，由选区居民代表会议审核同意，一个非户籍人员要就可以登记为村（居）民委员会的选民。2012年，中山市沙溪镇还积极探索聘请优秀异地务工人员为村委会特别委员。同年，东莞市还专门出台规定，积极对非户籍公民参选机制进行探索，以保障异地务工人员等非户籍常住人口的选举权和被选举权。在2011年广东全省村（社区）“两委”换届选举中，广州、深圳、中山、东莞等地均有不少外来人员当选。由此可见，新时期村民自治正逐步从封闭走向开放，包容性越来越强，非户籍人口参与村民自治将会越来越普遍。
2、从个体参与到组织化参与：村民自治发展的关键。
村民自治这一承载基层民主政治和乡村制度变革责任的议题从根本上说就是要通过村民自身权利的表达推进基层公共权力服务群众和乡村社会发展，化解权力或权威对农民生存和发展空间的限制。农民分散化的个体参与强化了农民对乡村两级权力体系的依附，而农民组织化参与，如各种专业组织、技术组织、市场中介组织以及一些涉及_的自组织等等的培育和发展，则可以从根本上为实现农民群众在乡村自治中的主体作用提供组织层面的资源，从而大大提高农民对乡村社会组织资源的把握和占有能力，有利于农民多层面、多渠道表达和实现个人权利和要求。从管理的角度来看，也有利于降低管理的成本，更容易实现基层政府和乡村社会的合作，而从长远看也有利于实现农村社会 ……（未完，全文共10246字，当前仅显示2437字，请阅读下面提示信息。收藏《获奖论文：社会管理创新背景下村民自治的深化空间与路径》）